东方金诚：如何化解地方政府隐性债务风险？

·· 关注东方金诚公众号 获取更多研究报告 作者 时间 东方金诚 研究发展部 首席宏观分析师 王青 高级分析师 冯琳 2023 年 6 月 29 日 如何化解地方政府隐性债务风险？ ⚫ 基于国际清算银行和我国财政部公布的数据，我们估计2018 年 10 月财政部摸底统计的存量地方政府隐性债务规模在 10 万亿至 15 万亿之间；截至 2022 年末，已化解三分之一以上。这意味着十年化债之路已经近半，后期化债任务依然较重。 ⚫ 各地化解隐性债务存量、缓和债务违约风险的措施普遍围绕财政部提出的六大化债方式展开，在实际操作中可归纳为三条路径：1.控增量、减存量，压降隐性债务余额，具体举措包括调动地方政府“三资”，发行特殊再融资债券置换隐性债务，以及由城投公司利用经营收入偿还或将隐性债务合规转化为企业经营性债务等，其中已发行特殊再融资债券 1.13 万亿，占已化解隐性债务的比重约在 15%至 30%之间；此外，各地还在通过核减核销等方式减债；2.降成本、拉久期，调整隐性债务结构，主要方式是债务置换和债务重组；3.通过设立化债基金等方式帮助城投公司化解短期流动性危机，维护地区信用生态和融资环境稳定，推进隐性债务平稳有序化解。 ⚫ 我们判断，后期发行特殊再融资债券或将成为化解存量隐性债务的重要方式，不同形式的债务置换和债务重组将成为缓和隐性债务风险暴露的首要选项。 ⚫ 长期看，隐性债务问题的实质性解决仍有赖于城投平台推进市场化转型，以此提升平台自身造血能力，真正实现地方财政治理的现代化。 核心观点 如何化解地方政府隐性债务风险？ ·· www.dfratings.com 1 一、 地方政府隐性债务的规模有多大？ “地方政府隐性债务”一词，最早于 2017 年 7 月 24 日出现在正式文件中。当日召开的中央政治局会议指出，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。那么，什么是地方政府隐性债务，它与地方政府法定债务有什么区别？ 首先，当前针对地方政府隐性债务，财政部门并未公布官方统计口径和认定标准，也未公开具体规模。一般来说，隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外，通过直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。这类债务的责任主体主要是地方政府融资平台，而非地方政府，资金主要投向公益性项目（如棚改、保障房等）和准公益性项目（如交通基础设施、地下管廊等），资金来源主要包括平台贷款、城投债、融资租赁和其他非标融资。从财政部公开通报的融资平台违法违规融资新增隐性债务问责案例分析，代政府借款、政府担保、政府购买、抵押储备土地和公益性资产借款、不规范的 PPP 等是形成地方政府隐性债务的主要方式。 而地方政府法定债务——作为对比，又可称为“地方政府显性债务”——是指在全国人大确定的法定限额之内，由地方政府承担偿还责任的政府债务，主要由地方政府公开发行的一般债券、专项债券和少量非政府债券形式的存量政府债务构成1。 1 截至 2023 年 5 月末，全国地方政府债务余额 375,579 亿元。其中，一般债务 149,103 亿元，专项债务 226,476 亿元；政府债券 373,956 亿元，非政府债券形式存量政府债务 1,623 亿元。第十四届全国人民代表大会第一次会议批准 2023 年地方政府一般债务限额 165,489.22 亿元、专项债务限额 256,185.08 亿元。 如何化解地方政府隐性债务风险？ ·· www.dfratings.com 2 图 1 地方政府法定债务余额及杠杆率（地方政府法定债务余额/同期全国 GDP 总量） 数据来源：Wind，东方金诚 2018 年 10 月，财政部完成了对地方政府隐性债务的摸底统计。当前针对地方政府隐性债务提出的“化解存量”，指的就是当时各地上报并被认定为隐性债务的存量规模。不过，财政部并未向社会公开具体数据。以下是我们尝试对隐性债务存量规模进行的初步估计，并作为评估隐性债务化解模式的重要依据。 根据国际清算银行数据，2018 年 9 月末我国各级政府债务余额为477,035.9 亿元，而我国财政部公布的同期中央和地方政府债务余额合计为 326,378 亿元，其中，中央政府和地方政府债务余额分别为143,786 亿元和 182,592 亿元。国际清算银行数据和财政部数据之间相差 150,657.9 亿元，我们判断，差额即是国际清算银行认为属于我国政府债务但未纳入法定政府债务统计的部分，实质上就是地方政府的隐性债务。 我们分析后认为，根据国际清算银行数据估算的地方政府隐性债务存量规模应该是该数据的上限，即财政部认定的地方政府隐性债务规模应该不会超过 15 万亿元。事实上，国际清算银行提供的中国各级182,592350,61820.429.005101520253035050000100000150000200000250000300000350000400000中国:地方政府债务余额 亿元中国:地方政府杠杆率 % 右轴如何化解地方政府隐性债务风险？ ·· www.dfratings.com 3 政府债务余额中，既包括地方政府法定债务、隐性债务，也可能包括城投平台等国有企业的经营性债务——后者不会被财政部认定为地方政府隐性债务。 图 2 根据国际清算银行数据估算的 2018 年 9 月末地方政府隐性债务规模（亿元） 数据来源：Wind，东方金诚 国际货币基金组织（IMF）等其他国际机构、国内学者和机构都对地方政府隐性债务规模进行过研究和测算。例如，IMF 发布的 2017 年中国第四条款磋商访问报告显示，我国 2016 年底的广义政府债务余额为 46.4 万亿元，而狭义政府债务余额为 27.3 万亿元，即 2016 年底的地方政府隐性债务余额约为 19.1 万亿元。这一数字与根据国际清算银行数据估算的规模较为接近。 国内机构和学者对地方政府隐性债务规模的测算，比较常用的方法是计算地方融资平台的整体有息债务规模，来估算地方政府隐性债务余额，得到的结果通常在 30-50 万亿元之间。这里将融资平台的经营性债务也全部计入隐性债务，因而对实际隐性债务规模存在明显的高估。 477,035.9 326,378.0 0100,000200,000300,000400,000500,000600,000中国各级政府债务余额：国际清算银行中央政府和地方政府债务余额合计：财政部地方政府隐性债务余额上限： 150,657.9 亿元 如何化解地方政府隐性债务风险？ ·· www.dfratings.com 4 综合以上，我们以国际清算银行数据为基础，估计 2018 年 10 月财政部摸底统计的地方政府隐性债务规模约在 10-15 万亿元左右。 二、 地方政府隐性债务的化解进度如何？ 存量隐性债务化解进度方面，2018 年 10 月完成摸底统计后，2019年国办函 40 号文2提出，“目标是 10 年内隐性债务化解为零”。截至目前，十年化债之路已经近半。2022 年 12 月 19 日，财政部长刘昆在《学习时报》发表《深入学习贯彻党的二十大精神 奋力谱写全面建设社会主义现代化国家财政新篇章》一文，文中披