监管沙盒的国际经验与中国应用——兼论我国“监管试点”与“监管沙盒”的异同

100监管沙盒的国际经验与中国应用总第 117 期监管沙盒的国际经验与中国应用——兼论我国“监管试点”与“监管沙盒”的异同宋　科　　傅晓骏 ①摘要：如何平衡创新与监管，是金融科技发展带给全球监管者的共同命题。“破坏式创新”倒逼“试验性监管”，以英国为代表的监管沙盒与中国版“监管沙盒”——“监管试点”成为当前“试验性监管”实践的典型模式。本文在全面对比分析监管沙盒国际经验的基础上，基于金融监管行为要素构建涵盖测试空间、测试时间、参与主体、测试规则等在内的“四维框架”，并据此将监管沙盒与“监管试点”进行系统比较。结果发现，同为“试验性监管”模式，“监管试点”与监管沙盒既有相似之处，也在参与主体、测试规则等方面存在显著差异。参与主体上，“监管试点”强调持牌经营，而监管沙盒一般激励非持牌机构测试；测试规则上，“监管试点”强调“业务普惠性”和“划定刚性底线”，而监管沙盒对“创新性”要求更为严格。据此本文进一步强调监管沙盒的适应性分析，在充分分析二者差异与监管逻辑的基础上，提出加快推动我国“监管试点”发展的政策建议。关键词：金融科技；监管沙盒；监管试点中图分类号：F832 文献标识码：A一、问题提出金融科技正深刻改变着全球金融格局，并日益展现出高速迭代性、复合性与跨界性的特征。一方面为消费者带来更加个性化、智能化的金融服务，另一方面也逐渐显露出金融风险。借助新型技术手段，大量本质上区别于传统金融业务和产品的新金融模式不断涌现，不仅挑战着传统业务模式，具有“破坏式创新”（Disruptive Innovation）与“内破外立”的特① 宋科（通讯作者），经济学博士，副教授，中国人民大学财政金融学院，中国人民大学中国财政金融政策研究中心、金融科技研究所，电子邮箱：songke@ruc.edu.cn；傅晓骏，经济学硕士，中国人民大学金融科技研究所。作者感谢中国金融学会金融科技专业委员会，深圳证券交易所，中国工商银行，中国人民银行西安分行、银川中支，京东科技集团等部门专家提出的宝贵意见，文责自负。 * 本文受到国家重点研发计划“现代服务业共性关键技术研发及应用示范”重点专项——贸易金融业务流程再造和标准规范体系研究（2019YFB1404902）的资助。﹡1012021 年第 9 期征（Christensen，1997），而且“倒逼”金融监管改革，催生“试验性监管”以及其他新监管模式。“试验性监管”或“试验主义”（Experimentalism）强调监管方式的柔性和灵活性，开辟制度“缓冲带”（Sabel和Simon，2011），而“适应性监管”倡导监管策略根据市场变化，在权责范围内进行适应性调整（Brummer，2015）。国际证监会组织则建议监管者以“前瞻性视角”来看待科技创新，用包容性、高效性、灵活性来挖掘金融系统潜力。如果政策制定部门担心介入过早影响创新，可以采取协商制定规则，豁免或推动建立“新治理”体系（Cortez，2014）。面对新金融业态，监管部门应本着“软法治理，柔性监管”的理念，体现开放性、包容性、适应性（张晓朴，2014）。其中，“柔性监管”区别于行政性、强制性的刚性监管，其通过信息披露、窗口指导、个别约谈等方式辅助刚性监管，达到保护科技创新、守住风险底线的目的，为金融创新提供了空间，有利于实现监管理念迭代（黄震和蒋松成，2017）。尽管新监管模式名称各异，但开放性、包容性、适应性、试验性等共同特征体现了金融科技监管的未来趋势。面对金融创新，监管不力会导致风险积累；而监管过度又会制约创新。只有金融监管与金融创新协调，才是理想状态。监管沙盒就是实现创新和监管有机统一的契机（朱太辉，2018）。2015年，英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）开创性地提出了监管沙盒（Regulatory Sandbox），为金融科技监管开辟了新思路。监管沙盒是金融监管部门为了促进地区金融创新和金融科技发展，让部分取得许可的金融机构或初创科技型企业，在一定时间和有限范围内测试新金融产品、新金融模式或新业务流程，并在这一过程中对测试项目降低准入门槛和放宽监管限制的新型监管方法（张景智，2017）。其核心要义是为金融创新提供一个安全、快捷的测试环境，使金融科技企业可在其中测试创新金融产品和服务，进而决定是否在沙盒外真实市场推广。其本质特征是前准入、差异化和临时性金融监管（李有星和柯达，2017）。在此过程中，监管者可以采取“可预见、可参与和可集成的”管理方式，被监管者可以参与规则制定，整个过程能够实现动态监测和监管（杨东，2018）。近年来，中国版“监管沙盒”构建也在不断加速。2019年，中国人民银行印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》（以下简称《规划》），确定了金融监管模式将“由事后监管向事前、事中监管转变，有效解决信息不对称问题，消除信息壁垒，缓解监管时滞，提升金融监管效率”。随后，“金融科技应用试点”和“金融科技创新监管试点”（以下简称“监管试点”）两类试点逐步成为驱动金融科技及其监管创新的重要抓手。尤其是2019年12月在北京率先启动的“监管试点”，被称为中国版“监管沙盒”，旨在运用信息公开、产品公示、共同监督等柔性管理方式，引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，激励科技创新、优化金融服务、营造金融科技发展的有益环境。2020年10月，中国人民银行发布《中国金融科技创新监管工具》白皮书，正式推出基于本土特色、参照国际经验的“中国金融科技创新监管工具”。截至2021年6月，已有北京、上海、成都、广州、深圳、重庆、雄安、杭州、苏州102监管沙盒的国际经验与中国应用总第 117 期等9个城市的90个项目进入“监管试点”，中国版“监管沙盒”持续扩容。目前来看，作为金融数字化和金融科技创新的重要协同机制，中国版“监管沙盒”在提升监管质效、促进金融创新、改善金融服务等方面取得了良好成效。值得一提的是，“监管试点”虽被称为中国版“监管沙盒”，但在官方措辞中并未使用“沙盒”表述，两者在具体设计及实施等方面也存在显著差异。有鉴于此，本文尝试在以下两个方面进行拓展分析：一是在全面对比监管沙盒国际经验的基础上，基于金融监管行为要素构建“四维框架”，并据此将监管沙盒与我国“监管试点”进行系统比较。二是重点进行了“监管沙盒”的适应性分析，并在充分分析其与“监管试点”差异及二者监管逻辑的基础上，提出进一步推动中国版“监管沙盒”发展的针对性政策建议。这对当前在我国金融科技领域统筹“发展与安全”，平衡“监管与创新”方面，具有重大的现实意义。二、文献综述国内外关于监管沙盒的研究主要集中在三个方向。第一，监管沙盒功能辨析。Knight（2016）认为，监管沙盒提供了一种安全环境，企业在其中得以不断创新，且消费者权益也能得到切实保护，是平衡创新和监管的有益尝试。张景智（2017）认为，监管沙盒是一个“缩小版”真实市场和“宽松版”监管环境的结合，在鼓励科技创新的同时，还可有效防控风险，减少由监管不确定性带来的负面影响。胡滨和杨楷（2017）指出，监管沙盒并非是对现有金融监管机制的大规模改造，而是进行有效补充的变通方式，是平衡“