政策简评：2025年国办一号文说了什么？

证 券研究报告• 政策简评 本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国（仅为本报告目的，不包括香港、澳门、台湾）提 供。在遵守适用的法律法规情况下，本报告亦可能由中信建投（国际）证券有限公司在香港提供。同时请务 必阅读正文之后的免责条款和声明。 2025 年国办一号文说了什么？ 发布日期：2025 年 01 月 09 日 分析师：胡玉玮 SAC 编号：S1440522090003 分析师：冯天泽 SAC 编号：S1440523100001 分析师：周之瀚 SAC 编号：S1440524090001 核心观点 近年来，政府投资基金规模增长较大，省市级政府投资基金渐成主力，但同时基金内卷现象对社会资本造成一定挤出效应，基金过度关注招商引资，政策目标亦有所歪曲，尽职免责等考核机制有待进一步优化。为解决这些问题，近日国办发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》并提出多项措施：建立分级管理机制，严控县级政府新设基金；优化基金发展环境，降低返投比例，提高市场化运作水平；建立容错机制，容忍正常投资风险，重视长期价值创造。这些措施将有助于规范政府投资基金运作，促进形成国有资金委托代理成本与创新投资风险收益的平衡，壮大耐心资本规模，并从投资者结构变化方面对市场投资偏好构成一定影响。 信息或事件 2025 年 1 月 7 日，国务院办公厅印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（(国办发〔2025〕1 号，以下简称《指导意见》），旨在进一步规范政府投资基金的设立和运作，更好地发挥政府投资基金在支持产业发展和科技创新中的重要作用，标志着政府投资基金管理进入了新的发展阶段。《指导意见》共提出 7 个方面 25 条具体措施：一要找准定位，更好服务国家发展大局。聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二要完善分级分类管理机制。明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制，规范各类政府出资预算管理。三要加强统筹，整合优化布局。国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理。四要提升专业化市场化运作水平。规范基金运作管理，优化基金投资方式，充分发挥基金管理人作用。健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。优化基金发展环境，突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。五要优化退出机制，促进投资良性循环。拓宽基金退出渠道，鼓励发展私募股权二级市场基金、并购基金等，完善多层次资本市场体系，探索简化项目退出流程。六要强化内控建设，防范化解风险。健全风险防控体系，严肃财经纪律。七要加强组织保障。坚持和加强党的领导，加强部门协同，规范监管行为。 1 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 证 券研究报告• 政策简评 简评： 政府投资基金，在政策文件中有其明确的定义。2015 年财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》规定，政府投资基金指的是“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”2016 年发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定，“政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。”此次《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》对政府投资基金给出了最新的定义：“政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用”。 一、出台背景 1、政府投资基金规模较大，在创投行业整体资金规模中占据较大比重。其高质量发展对于促进产业升级与经济高质量发展、引导社会资本投资创新创业具有重要意义。一方面，政府投资基金能够聚焦重大战略和重点领域，推动传统产业改造提升和新兴产业培育壮大，促进产业转型升级，带动经济结构优化升级，实现经济高质量发展；另一方面，其杠杆效应能够撬动更多社会资本投入创新创业领域，降低投资风险，增强社会资本的投资意愿，为创新创业企业提供充足的资金支持，推动科技创新和产业升级，为经济发展注入新动力。据财新报道，截至 2023 年底，政府引导基金累计目标规模超 13 万亿元，认缴规模约 7万亿元。2023 年我国新备案的 7383 只私募股权基金中，国资和政府引导基金出资人的认缴出资占 70%；根据多家私募机构的测算，2024 年三季度末的这一比例已经超过 80%。 图 1:2014-2024 三季度国资出资人对外出资基金规模占比 数据来源：CVSource 投中数据、中信建投证券 2、省市级政府投资基金为主力，区县级下沉的趋势已得到初步控制。投中研究院发布的《2023 年政40%45%50%55%60%65%70%75%80%国资出资人对外出资基金规模/私募股权基金募资规模 2 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 证 券研究报告• 政策简评 府引导基金专题研究报告》显示，截至 2023 年三季度，国家级、省级、市级、区县级政府引导基金数量占整体数量比重分别为 1.48%、24.73%、53.18%、20.62%，而资金规模占比分别为 7.47%、38.44%、42.69%、11.40%，省市级基金占比从数量和规模上都成重头。2022 年政府投资基金曾出现向区县级下沉的趋势。从资金规模增速上看，2022 年新增省级政府引导基金规模较 2021 年上升 19.81%；新增市级政府引导基金规模较 2021 年下降 12.62%；新增区县级政府引导基金规模达 366 亿元，较 2021 年大幅增长 53.87%。这一现象从数据来看在近两年有所缓解。 图 2:截至 2023Q3 各级政府引导基金数量占比 图 3:截至 2023Q3 各级政府引导基金规模占比 数据来源：CVSource 投中数据、中信建投证券 数据来源：CVSource 投中数据、中信建投证券 图 4:2012-2023 年政府引导基金设立与募集情况 图 5:2023 年中国新设立政府引导基金级别分布 数据来源：清科数据、中信建投证券 数据来源：清科数据、中信建投证券 3、基金内卷现象对社会资本造成一定挤出效应。2024 年的 7 月政治局会议、中央经济工作会议、国务院常务会议等提出，要“强化行业自律，防止内卷式恶性竞争”、“综合整治内卷式竞争，规范地方政府和企业行为”、“防止对社会资本产生挤出效应”。内卷式竞争会使行业整体利润率下滑，投资回报减弱，导致社会资本加速撤离