中国推动全球气候治理和国际合作的战略和对策研究

中国推动全球气候治理和国际合作的战略和对策研究 2020 年 9 月 课题组成员名单 徐华清 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 主任，研究员 高翔 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 国 际 部 主 任 ，研究员 柴麒敏 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 战 略 部 主 任 ，副研究员 祁悦 原国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 副研究员 樊星 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 助理研究员 温新元 原国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 中级经济师 梁媚聪 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 助理研究员 高启慧 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 研究助理 李路 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 研究助理 马红岩 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 研究助理 2 中国推动全球气候治理和国际合作的战略和对策研究 摘要 全球气候治理在百年未有之大变局中占据重要地位，也受到政治、经济、科学等多重因素影响。目前，全球气候治理愿景明确，但模式和路径存在巨大不确定性。中国如何在大变局中应对气候变化挑战并把握其带来的机遇，在确保中国发展道路和发展空间的同时，引导应对气候变化国际合作并推动全球生态文明建设，需要清晰、坚定的全球气候治理长期战略。 本研究梳理了全球格局变化趋势，通过回顾全球气候治理机制的演变、评估《巴黎协定》主要实施机制的有效性和可持续性、分析新冠肺炎疫情对全球气候治理的影响，提出未来全球气候治理的新形势、新局面与新特征，并就中国推动全球气候治理与国际合作的战略和对策得出以下结论： 一、应对气候变化的紧迫性和全球气候治理机制的欠缺是未来一段时期的主要矛盾，在全球气候治理领导力缺失的情况下，以“示范引领、效果激励”为途径的“自下而上”国际合作模式，难以满足全球应对气候变化的力度要求。 二、国际气候条约仍将发挥基础性作用，但条约外机制和行动的作用不容忽视，条约下的机制安排应考虑私人部门在资金动员、技术研发与转移方面的优势，同时鼓励条约外机制和非国家行为体采取积极行动。 三、中国参与全球气候治理面临低碳转型现实与全球生态文明建设参与者、贡献者、引领者的政治定位不匹配，本国排放长期处于高位不利于做出引领表率，维护发展中国家整体利益日趋困难，科学话语权不足等挑战，同时也存在实现绿色复苏和绿色低碳发展、引领全球生态文明建设的机遇。 四、长期来看，中国应以引领者的政治定位，设定参与和推动全球气候治 3 理的目标与行动方向；坚持《联合国气候变化框架公约》基本原则，引领各方以有力度的行动目标为导向全面落实《巴黎协定》各项规定，确保低排放发展实施效果；反对单边主义和保护主义，推动应对气候变化合作共赢。 五、近期来看，中国应引导全面、准确解读和执行《巴黎协定》的目标与规则，密切跟踪分析美国、欧盟气候政策动态，寻求合作引领全球气候治理的机遇；坚定支持基于多边主义应对气候变化，以引领者的定位推动全球气候治理规则谈判，积极善意履行《公约》和《巴黎协定》；保持战略定力，积极响应绿色复苏，做好国内应对气候变化工作；完善应对气候变化国际合作的机制和政策，开展更广泛和有力的应对气候变化国际合作，强化“一带一路”国家应对气候变化国际合作。 4 第一章 全球社会经济变化趋势 一、全球格局长期变化趋势 习近平总书记在 2018 年中央外事工作会议上发表讲话时指出，当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。在这一大变局中，国际力量对比正在发生变化，世界经济格局面临调整，全球治理体系将发生变革。气候变化虽然是近 40 年才引起全球各界关注，近 30 年才成为全球治理的内容，近 20 年才率先由一部分国家开始全球治理的实践，近 10 年才成为全球治理和各国国内政策的重点领域，然而应对气候变化是科学问题，但归根到底是发展问题的属性，使其在大变局中必然占据重要地位，也必然受到政治、经济、科学、治理结构等多方面的重要影响。全球气候治理愿景明确，但模式和路径存在巨大不确定性。 近年来国际经济政治格局不断变化，气候变化的紧迫性与科学性认识进一步增强，随着《巴黎协定》的生效，全球气候治理进入新篇章。回顾历史形势及结合新形势对中国在参与全球气候治理的整体思路进行系统性梳理，将帮助中国在全球气候治理上的制定更清晰、坚定的长期战略。 （一）政治格局变化 21 世纪以来，在经济全球化趋势加速发展的催化下，全球格局呈现出了更加复杂、多元的发展趋势。一方面，各国对于国际形势的观念发生了变化，主权意识、民族意识不断强化；另一方面，新兴大国随着自身实力的不断增长，其在世界的影响力与发言权也得到了增强。美国企图维护其世界霸权的地位，而欧盟和欧洲各国则希望以西方价值观为主导建立新的国际秩序，中国也在秩序变革中坚定“四个自信”寻求自身的发展以维护国家利益，广大发展中国家选择了不尽相同的发展模式并分化出差异。世界多元化发展巩固了“一霸多强” 5 格局，并对“一霸”地位造成持续冲击。 中国的崛起与中美之间的博弈备受瞩目。近年来，中美博弈不断升级，甚至有演化成对抗的趋势。在美国宣布“亚太再平衡”和“重返亚洲战略”后，美国的动作越来越多，越来越大，中美贸易战、美国借知识产权和新冠肺炎疫情等向中国抹黑、美国诋毁中国在生态环境保护和应对气候变化上取得的成绩也愈演愈烈。尽管美国共和党与民主党之间有各种分歧，但在遏制中国走社会主义发展道路方面目标一致。 （二）经济格局变化 可持续发展和低速增长是当今世界经济发展的主格调。从 2000 年至今，世界经济的年平均增长率约为 2.92%。21 世纪之初，世界国民生产总值为 33.6 万亿美元，到 2018 年，达到 85.5 万亿美元。世界经济与科技发展的同时，也带动了社会劳动生产率的提高。国际贸易作为联系各国经济的重要纽带，在 21 世纪初也得到了很好的发展。2000 年时，全球贸易总额约为 13 万亿美元，到2018 年，达到 39 万亿美元。其中，2018 年中国占全球贸易总额的 11.75%，成为世界第一贸易国，美国以 10.87%紧随其后。国际直接投资方面，由于 2018年全球国际直接投资同比上年下降了 13%，仅占当年 GDP 的 1.52%，创下2009 年来最低值的 1.3 万亿美元。2020 年以来，受新冠肺炎疫情全球蔓延的影响，全球经济增长出现下滑，国际货币基金组织预计 2020 年全球经济将萎缩3%，是自“大萧条”以来的最严重经济衰退；美国、欧洲等发达经济体经济萎缩预计在 6.1%；亚洲地区经济预计在 2020 年停滞在零增长，但情况仍好于其他地区。2019 年国际贸易将进一步放缓，2020 年以后，随着新兴市场和发展中经济体投资需求逐渐复苏，预计贸易增长基本保持 2018 年的速度。 6 图 1. 1990-2018 年全球商品出口总额 数据来源：世界银行数据库 图 2. 2005-2018 年外国直接投资总额 数据来源：联合国贸易和发展会议数据库 （三）人口增长和结构变化 《世界人口展望 2019》预计全球人口将在未来 30 年将再增