【BCG】解码中国创新之二：政府如何发挥作用

解码中国创新：政府如何发挥作用阮芳、何大勇、李赟铎、周瑾本文是“解码中国创新”系列文章之一。在先前发布的《解码中国创新：过去、现在与未来》中，我们立足历史发展的宏观视角，分析梳理了中国创新体系过去四十年的发展脉络。本文将着重介绍政府在中国创新体系中的作用，探讨发展中国家的政府应如何推动创新，并归纳跨国企业在华发展的原则与潜在机会点。后续发布的文章将继续探讨中国企业家创新领导力、商业模式创新、管理创新等内容。当今世界正经历百年未有之大变局。新科技革命和产业变革深入发展，国际形势的不确定性更加突出，给全球经济带来了巨大挑战。新冠肺炎疫情造成的大规模危机，让许多国家陷入了紧急状态，避险情绪将维持高位，使继续追求创新变得愈发困难。同时我们也看到，中国的创新正在崛起。中国未来将谋求向全球创新价值链的中高端跃升，打造全球创新中心。在某些行业（如电子商务、短视频等），中国已成为全球领袖，并将其独特的创新经验对外输出。1 《国家中长期科技发展规划纲要》。创新并非线性模型，而是一个生态系统。创新可以随时随地发生，并在开放体系和竞争市场中蓬勃发展。创新是企业、政府和学界等参与者大量互动作用的结果，创新主体间是否有紧密联系，能否形成高效动态反馈，是决定创新质量的关键。在中国，政府在国家创新体系建设中占据主导地位（参阅图1）。1后发国家政府可借鉴中国经验，在推动创新过程中扮演更为积极的角色。商界领袖，尤其是在华从事商业活动的跨国企业领导者，应充分了解中国政府推动创新的方式，并制定相应的行动策略。2 解码中国创新：政府如何发挥作用中央和地方政府的角色分工2 对于其他政策，如财税政策、司法政策等，中央与地方政府的关系可能无法用此框架来概括。政府角色不应一概而论。中央和地方政府因其能力不同，在中国的创新体系中各有分工。中央政府具有顶层设计与资源统筹能力，而地方政府更加了解本地实际情况。要推动创新战略落地，中央与地方政府的互动至关重要。从创新的视角来看，中央和地方政府之间主要呈现三种关系：2• 垂直管理：中央政府进行顶层设计，地方政府负责执行与实施。例如：2016年5月，中国中央政府发布《国家创新驱动发展战略纲要》，制定高阶的战略目标和关键事项，地方政府根据纲要的内容制定各自的具体实施方案。• 统筹协调：中央政府通过转移支付，引导不同地区均衡发展。例如：2019年5月，中国政府提出《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对于地方的科技创新基础设施建设，中央政府根据地区差异，对地方财政给予差异化支持。• 委托代理：中央政府发布创新项目或优惠政策，地方政府之间展开竞争。在这一过程中，中央政府负责横向评判各地的资质，决定资源划拨，地方政府通过请示授权等方式进行资源争取。地方政府一旦获得中央支持，需要承诺按要求投入资金，中央政府未来根据地方政府投入情况分批次落实支持政策。例如：中国政府不定期发布“国家级区域政策”（如自由贸易试验区），各地方政府可通过请示，争取中央政府授权该政策在当地实施。政府：建立创新生态企业：创新主体商业模式、技术、管理创新等高校科研机构资金、项目产品服务收入资金回报人才、技术资本市场政策法规引导基金基础设施 来源：BCG亨德森智库分析。图1 |中国创新体系波士顿咨询公司 3在中国，中央政府一方面将大量权力下放给地方政府，另一方面掌握地方政府官员的任免权，并将经济发展表现作为地方官员晋升的关键参考依据。在这样的制度下，中央政府通过鼓励局部地区分散化的试验和地区竞争，摸索和总结经验，同时又在中央层面凝聚共识，进一步推动更大范围的创新。而地方政府也有足够的动力积极推动创新，并在各种生产要素上相互竞争，寻找到适合本地发展的最佳模式。在中国改革开放的历程中，诸多制度和政策创新（如农村联产承包责任制、乡镇企业的崛起、经济特区、国企改革等），均源于这种独特的制度设计。“委托代理”模式的制度基础4 解码中国创新：政府如何发挥作用中国政府对创新的投入3 根据中国政府的定义，“创新基础设施”指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。政府可以通过制定有利于创新活动的政策、直接参与创新投资和建设创新活动所需要的基础设施三种方式投入到创新事业当中。1 制定有利于创新活动的政策。不同类型的创新政策工具对创新产生的影响不同，中国政府提供三类政策工具鼓励创新：• “推动”供给：对于创新企业，政府可配套财税金融政策，如进行高新技术企业认证并减免其税赋、研发费用加计扣除减免等；对于创新型人才，政府可优先给予户口，并提供租房或购房补贴等；对于国有企业负责人，政府将创新纳入其绩效考核体系中，具体指标包括研发投入、专利数量、人才数量等。• “拉动”需求：政府自身可通过优先采购创新产品，在市场树立示范效应，也有助于检验创新产品性能，加速其商业化进程；对于企业，政府通过补贴或国家级企业技术中心认证等方式，鼓励其购买自主研发的高技术设备；对于消费者，政府通过购置税优惠、补贴、公益宣传引导等方式，鼓励其购买创新产品。• “塑造”环境：法律法规层面，过去两年中国政府先后修订了《反不正当竞争法》、《商标法》、《专利法》和《著作权法》，保护知识产权，促进公平竞争。资本市场方面，中国新设立科创板，主要服务科技创新企业，并进行注册制改革，降低创新企业上市门槛。科学研究方面，中国政府正在调整科研人才的考核与科技成果的评价机制，以提高创新成果的质量。2 直接参与创新投资。中国政府通过政府引导基金的形式，撬动社会资本，为国家创新战略 服务。政府引导基金由政府出资，并吸引社会资本（如银行、非银金融机构、民间资本和海外资本等）进入，不完全以营利为目的。政府引导基金主要用于支持初创期中小企业的创业和技术创新，引导资本投资方向，弥补单纯通过市场配置创业投资资本可能出现的市场失灵问题。近10年来，政府引导基金成为各级政府推动创新发展的重要抓手（参阅图2）。截至2021上半年，各级政府已撬动4万亿人民币，已投出约4,700亿人民币。从行业流向看，这些资金对政策导向高度敏感，主要投向了中国尚未掌握的核心技术、重点战略和新兴技术领域。从区域来看，资金流向头部效应明显，北京、上海与广东三地吸引的资金占比达到53.9%。3 建设创新活动所需要的基础设施。基础研究和应用技术的创新均需要长周期大规模的基建投入，政府在其中应起到关键作用。中国政府在价值链的每一环都设计了针对性的创新基础设施，支持创新从供给到转化的全过程（参阅图3）。3波士顿咨询公司 51,6314,756649半导体及电子设备能源及矿产198IT机械制造总和其他汽车电信及增值业务互联网清洁技术345425金融450416189189155110生物技术/医疗健康截至2020年上半年，政府引导基金投向行业分布（亿人民币）尚未掌握的核心技术新兴技术重点战略截至2020年上半年，政府引导基金投向区域分布黑龙江内蒙古西藏青海甘肃宁夏广东海南湖北重庆山西 河北江苏浙江福建吉林辽宁新疆四川云南广西湖南贵州山东河南陕西江西安徽台湾北京天津上海香港北京：1,082亿上海：848亿广东：633亿123<10亿10亿—100亿100亿—500亿>500亿以上来