中智咨询中央企业两类公司治理管控研究报告精华版

CONTENTS目录引 言第一章 两类公司的背景与沿革第二章 两类公司与产业集团的差异第三章 国内外两类公司典型案例实践经验分析第四章 央企两类公司治理管控存在的主要问题第五章 进一步优化央企两类公司治理管控的建议0107131519引言近期，由中智咨询研究院倾力打造的《中央企业两类公司治理管控研究报告》正式发布。该报告高度契合我国国资国企改革重点，直面我国两类公司试点改革特点难点问题，围绕两类公司治理管控的政策、理论和实践问题进行了深入分析，提出了两类公司与产业集团判别矩阵模型，总结了中央企业两类公司治理管控特征，并基于国内典型和国际标杆研究提出了进一步优化治理管控的对策建议，以期探索符合两类公司特点和功能定位的治理管控模式，助力中央企业两类公司更好履行职责和发挥功能作用。改组和组建国有资本投资、运营公司（简称“两类公司”）是深化新一轮国资国企改革、加快实现国有资产监管体制从管企业为主向管资本为主转变的重要举措。自 2014 年国务院国资委开展两类公司试点以来，国务院国资委、地方国资委分别开展了多批次试点工作，在不同产业领域、企业层级实现了广泛覆盖。截至 2020年底，中央企业层面共 21 家两类公司，各省市（含副省级城市）已改组新建 165 家两类公司，其中投资公司 86 家，投资 + 运营综合性公司 37 家。经过 7 年的努力，两类公司不仅在经营效益及质量方面走在了前列，同时在推进总部改革、授权放权等公司治理与管控方面取得了长足进展，发挥了示范引领作用。版 权 声 明如需公众号或服务号转载或引用本报告内容请扫码联系工作人员1. 本报告版权归属中智管理咨询有限公司所有。2. 任何媒体、网站或个人未经本司授权不得转载、链接、转贴或以其他方式复制发布 / 发表。3. 已经本公司授权的媒体、网站或个人，在使用时必须注明“来源：中智咨询”，违者本公司将依法追究责任。4. 如需转载或引用本报告内容，请致电 021-54594545*6610，联系【中智咨询】工作人员。5. 对于不当转载或引用本报告内容而引起的民事纠纷、行政处理或其他损失，本公司不承担责任。6. 对不遵守本声明或其他违法、恶意使用本报告内容者，本公司保留追究其法律责任的权利。第一章两类公司的背景与沿革12两类公司的产生背景与政策脉络两类公司的产生和发展有其历史必然性。党的十四届三中全会就提出国有企业“建立现代企业制度”的改革目标，并实施多项改革举措，以期探索具有中国特色的现代企业制度的具体途径。2013 年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企第一章 两类公司的背景与沿革两类公司的背景与沿革 丨 中央企业两类公司治理管控研究报告精华版业改组为国有资本投资公司”，成为新一轮国资改革关键要素。报告梳理了十八大以来两类公司的政策脉络。2013 年 -2015 年可视为两类公司顶层设计时期。2013 年 11 月，党的十八届三中全会首次提出“国有资本投资、运营公司”概念，标志着从过去以管国企为3主向真正以出资人的角色管理国有资本为主转变。2015 年 9 月，国企改革纲领性文件 22 号文强调，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式。由此，国资监管三层架构初步形成，以期实现政企分离。2015 年 -2018 年可视为两类公司试点期。2015 年 6 月初的媒体沟通会上，国务院国资委官员表示：“根据国企改革《指导意见》有关精神，未来中央企业将主要分为三类，即实体产业集团、投资公司和运营公司”，2018 年《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中明确“中央企业将主要分为三类，即实体产业集团、投资公司和运营公司”。这表明，产业集团与投资公司、运营公司相平行的改革主体，纳入监管体制改革中。在中央企业层面，则有序开展国有资本投资公司试点工作。自 2018 年起，进入了改革期。《改革国有资本授权经营体制方案》明确开展授权放权新要求。随后，国务院国资委先后印发《授权放权清单（2019 年版）》《权力和责任清单（试行）》，加快监管职能转变；同时，“两类公司”试点扩容、“双百行动”等改革措施陆续推出。报告认为，从两类公司的政策脉络看，两类公司试点正在向纵深推进，特别是在当前国企改革三年行动全面实施的大背景下，深化两类公司改组组建是实现以管资本为主加强国有资产监管的重要举措。从下一步的政策导向看，中央企业两类公司和地方两类公司试点导向可能会有所差异，中央企业两类公司从 2018 年第三批试点后没有再扩大试点名单，而地方两类公司试点的数量仍在不断增加，这或许与目前实际运行中央企产业集团与中央企业两类公司的区别差异不十分明显，中央企业产业集团将是“脱虚向实”国家战略导向下的主体有很大关系，中央企业两类公司试点可能不会再进一步扩容。同时，在加快完善中国特色现代企业制度的过程中，中央企业两类公司如何开展分类授权放权和实施差异化管控将是改革的关键点。4两类公司与产业集团的差异两类公司改革上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，是国有资本管理体制改革的突破口。在中央企业集团中，产业集团是以控制、运营实体产业为主，通过集团化运作、集约化管理等提升实体产业管控能力；国有资本投资公司主要是以投资融资和项目建设为主，推动产业聚集和转型升级；国有资本运营公司是通过融资、图 1-1 产业集团与两类公司差异的判别模型矩阵两类公司的背景与沿革 丨 中央企业两类公司治理管控研究报告精华版股权产权交易等来促进国有资本合理流动，优化国有资本布局。报告从集团是否有产业使命、集团是否直接从事生产经营业务两个维度设计模型，构建形成了产业集团、两类公司差异的判断模型矩阵。5具体而言，两类公司与产业集团在功能目标、经营模式、投资领域、管控模式、运作方式等方面存在着区别：表 1-2 两类公司与产业集团的区别资料来源：中智咨询根据公开资料整理对比维度产业集团国有资本投资公司国有资本运营公司功能目标带有鲜明的产业使命，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域发挥主导作用肩负产业使命，服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力无产业使命，推动国有资本合理流动，提升国有资本运营效率、提高国有资本回报经营模式直接从事生产经营活动，注重于产业发展与科技创新，集团对所属企业的生产经营活动实施有效管理以产业投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主以资本运营为主，运营对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中的国有股权投资领域所处产业战略性更强，需要牢牢掌控国有资本，原则上以一业为主或者围绕产业链进行布局业务相对多元，但主业聚焦关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，投资方向可在主业范围之外，同时把握风险，可针对1—2个新领域进行产业培育未作具体要求，没有明确主业限制，投资方向及行业领域等更为灵活管控模式以产业为纽带，对所属企业实施管理；由其本身及下属公司共同形成多层次的管控体系，包括运营型管控、战略型管控及财务型管控等主要按战略型管控模式管理控股企业和参股企业，对日常经营进行监管，重点关注执行公司战略和资本回报状况主要按财务型管控模式管理控股和参股企业