《进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》解读

《 进 一 步 盘 活 存 量 资 产 扩 大 有 效 投 资 的 意 见 》 解 读 12022.06《进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》解读2 戴 德 梁 行 研 究 部5 月 25 日，国务院办公厅发布了《进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（下文简称“意见”），在该“意见”中，国务院就盘活存量资产的背景、重点方向、盘活方式、政策支持、获得资金投向等方面给出了明确的政策指向。在目前急需稳定经济增长大盘、主动防疫以及复杂的国际形势的共同叠加下，“意见”的推出对于有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，提升基础设施运营管理水平，拓宽社会投资渠道，合理扩大有效投资以降低政府债务风险，降低企业负债水平等方面具有重要意义，同时，也对 2022 年下半年中国商业地产市场的发展释放了积极的信号，在基础设施 REITs 的快速发展，推动保障性租赁住房的发展，社会资金参与到城市更新、TOD 建设和国有资产处置等方面拓展了诸多可能性。《 进 一 步 盘 活 存 量 资 产 扩 大 有 效 投 资 的 意 见 》 解 读 3进入 2022 年，疫情在全国多地散点爆发，一些大型城市如北京、上海、深圳等均受到严重波及，导致社会经济活动停滞，2022 年一季度，中国 GDP 增速为 4.8%，而据穆迪研究的预测，二季度中国 GDP 的增速可能会进一步下滑，至全年最低位，这给全年 GDP 实现 5.5%的增速带来了巨大的挑战（图一），也因此，2022 年下半年的经济增长显得尤为重要。在所有拉动经济增长的措施中，基建投资无疑是在短时间内最能够有效拉动经济增长的方式，而基础设施建设投资的力度和政府的财政投入有直接的相关性。在防疫的大背景下，政府不但需要在防疫上投入资金，同时，为了给“意见”出台背景：图一 : 2019-2023 年 GDP 增速走势来源：穆迪研究，国家统计局，戴德梁行研究部20%15%10%5%0-5%-10%Q22020Q32020Q42020Q12021Q22021Q32021Q42021Q12022Q22022Q32022Q42022Q1202320196.0%3.2%5.0%6.5%7.9%4.9%4.8%4.6%5.5%5.5%6.3%4.0%18.3%-6.8%Q12020企业纾困，政府也在不断加大减税降费的各项措施，国务院预计今年全年退减税总量将达2.64 万亿元。此外，为了避免出现系统性风险，中央政府还要严控地方政府债务。财政收入减少、支出增加、发债谨慎让当前政府面临巨大的财政压力。在这种背景下，从国有存量资产下手，对低效和无效资产进行处置，对优质资产进行盘活，引入民间资本参与，让政府财政获得资金，进一步投入到新的基础设施建设中就变得尤为重要。与此同时，国资运营机制将变得更加灵活，资源配置效率提高从而释放出新的经济增长的动能，增加就业，并可以让民营资本获得需要的资产或一些优质项目的经营权或收益权，从而实现双赢。4 戴 德 梁 行 研 究 部“意见”中提及的重点领域涉及到存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括产业园区和仓储物流等。此外，老旧厂房、文化体育场馆，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产也在“意见”列出的需盘活名单中。经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，国有资产规模也在稳步提高，2020 年全国国有企业资产总额达 268.5 万亿元，较 2017 年增长了 46%（图二）。图二：2017-2020 年国有资产总额及 GDP 走势数据来源：国家统计局、国务院国有资产管理情况综合报告3002502001501005002017 年2018 年国企资产总额（万亿元）全国 GDP（万亿元）2019 年2020 年183.5210.4233.9268.583.291.998.7101.4《 进 一 步 盘 活 存 量 资 产 扩 大 有 效 投 资 的 意 见 》 解 读 5“意见”在盘活存量资产的方式上提及了要推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。 进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施 REITs 项目发行上市。这些沉淀的国有资产集中在国企擅长的领域如基建投资、民生事业、战略新兴产业等，但经过多年的运营，有些资产逐渐成为低效甚至无效资产。 一些过往的划拨用地、工业用地位于城市核心地带，造成土地资源的浪费；一些对运营能力要求较高的资产由于缺乏专业的管理导致亏损；一些港口由于城市的发展亟需重新梳理产业或进行产业提升；一些奥运、全运之后的场馆需要进行用途和功能的盘活改造；城市在退二进三过程中闲置出来的大量厂房亟待合理利用等等。因此，近几年，地方政府在有序推动城市更新、盘活存量资产方面的意愿强烈，但由于城市更新需要注入大量资金，很难单独依靠政府的资金投入，因此引入民营资本参与城市更新成为其中传统的城市更新前期投入大，对运营能力要求高，且盈利周期长，一些有产权纠纷和瑕疵的项目如需变现流程较为复杂，往往也需要更长的时间，因此，一些有稳定回报的项目通过资产证券化的方式进行融资成为目前国有企业盘活存量资产的首选。重要的投资主体就变得尤为重要。过去几年，我们看到大量经由民间资本参与改造的成功案例，这些项目的成功改造有的实现了土地价值和项目品质或功能的提升，有的则借由改造实现了产业的导入和升级。同时，对一些不属于公司主业的物业，通过出售变现，有效改善和补充了企业的现金流，放大了企业的资产效益。不过，从过往的经验看，国有企业往往对于自有资产的梳理、提升和处置的动力不足，借由本次“意见”的发布，从政策的角度为国有资产进一步向社会资本开放打开了一个新的窗口，为未来国有企业未来在资产盘活和在城市更新中更多的引入民间资本提供了推动力。 基础设施 REITs 的发行可以减少存量资产对企业的资金占用，加速资金回笼，回笼资金则用于新项目建设，形成投融资的良性循环。这种方式可以降低政府债务风险，尤其在当前地方政府债务压力较大，融资有难度的情况下，通过盘活存量既可以扩大有效投资，又避免了过去无序举债的现象。2021 年 2 月国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出要“推进以公共交通为导向的城市土地开发模式”（简称 TOD）。 TOD 强调以公共交通为中心，通过交通设施的衔接与互通来提升周边物业的价值与收益。目前，参与轨道交通投资的主要以央企、地方国企和融资平台为主，社会资本参与项目的机会较少。 而铁路场站周边可开发土地则是良莠不齐，对于优质地块政府通常自行开发，而用来吸引社会资本参与的则多是开发难度大、盈利能力低的地块。与之相对应的是，社会探索促进盘活存量和改扩建有机结合。吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源，例如地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区、经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。在各级国土空间规划、相关专项规划中充分考虑老港区搬迁或功能改造提升。2020 年 4 月 30 日，《 关 于 推 进 基 础 设 施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》正式发布之后，截