【宏观专题】深化改革学习系列一：新一轮财税体制改革，任务、脉络与共识

证 券 研 究 报 告 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 未经许可，禁止转载 宏观专题 2024 年 07 月 23 日 【宏观专题】 新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识 ——深化改革学习系列一  一、新一轮财税体制改革：三句话，四本账，十大任务 三中全会召开之际，新一轮财税体制改革怎么看？我们基于 40 余份财税改革相关政府文件，参考百余位财税学者观点，沿二十大“三句话”理解改革方向，由财政预算“四本账”分解 10 大改革任务（2023 年直接涉及 35 万亿支出，覆盖超 70%财政总支出），从有限的文献中，梳理政策脉络，凝结学界共识。 10 大改革任务，可分为税制改革、财政体制改革、其他预算改革三块。其中，财政体制改革、税制改革聚焦一般预算（第一本账），共包括 7 大改革任务（2023年直接涉及 28.4 万亿财政支出，覆盖近 60%财政总支出），或是重点。 税制改革，对应二十大“优化税制结构”，或包括 3 大改革任务：“推动消费税改革”、“完善增值税”、“完善个人所得税”。 财政体制改革，对应二十大“完善财政转移支付体系”，或包括 4 大改革任务：央地支出（事权、支出责任）划分、央地收入（财力、财权）划分、转移支付、省以下财政体制。 其他预算改革，对应二十大“健全现代预算制度”，或涉及 3 大改革任务：“完善地方债管理”（第二本账），“合理确定国有资本收益上交比例”（第三本账），“实施渐进式延迟法定退休年龄”（第四本账）。  二、税制怎么改？ （一）什么是税制结构？ 即税收制度中税种的组成及各税种所占的比重。官方多从两个角度提及： 一是直接税（不可转嫁、重公平，如所得税、财产税），对应间接税（可转嫁、重效率，如增值税、消费税——企业交税但不是负税者，可以通过提高价格转嫁，导致穷人富人都按照同一市场价格购买某种商品时，间接税与其收入比差距大）。十八届三中全会决定要提高直接税比重，我国间接税比重近 10 年下降近 10 个百分点，仍占约 6 成。 二是地方税，对应中央税。我国以央地共享税为主，中央地方整体 55 分成，5 省贡献了全国近 5 成税收（2022 年，广东 13.7%、上海 10.5%、江苏 8.4%、浙江 8.3%、北京 7.9%）。地方税收收入中，东部贡献约 6 成（2023 年，东部占 59%，中部、西部、东北分别占 17%、20%、4%）。 （二）消费税，怎么改？ 消费税（国内）是我国第三大税种。2023 年规模已达 1.61 万亿，占税收收入比重约 9%。 从行业构成看，“烟酒油车”（卷烟、酒、成品油、汽车）占比超 98%（重点税源企业）。 从征收环节看，多在生产环节征收→当前按生产地原则，消费税大省=烟酒油车生产大省≠消费大省；未来若转向消费地原则（征收环节后移至零售并将收入下划地方），消费大省相对受益，烟酒油车生产大省相对受损。 从地域分布看，西部（烟酒产量较高）消费税占比明显高于其整体税收占比（2022 年，西部贡献了 26%的消费税、17%的整体税收）。 从征收范围和征收税率看，共设置 15 个税目、最高征收税率可达 56%（卷烟）。 从收入归属看，在我国属于中央税，国际上多为央地共享税，中央占比总体高于地方（美、日、德、韩中央分别占 50%、70%、80%、90%）。 消费税自 1994 年开征以来，经历了多次重大制度调整，2019 年前主要是“提率扩围”；2019 年以来主要是“后移下划”：在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的品目逐步后移至批发或零售环节征收、并稳步下划地方。后移可理解为下划的前提：以烟酒为例，若不后移征收环节就下划地方，各地可能 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com 执业编号：S0360518090001 证券分析师：高拓 电话：010-66500860 邮箱：gaotuo1@hcyjs.com 执业编号：S0360521080001 相关研究报告 《【华创宏观】地方财政画像：反常-恒常》 2024-07-13 《【华创宏观】6 月全球投资十大主线》 2024-07-12 《【华创宏观】从“超额储蓄”到“超额财富”——美国经济防线的转变》 2024-07-12 《【华创宏观】汇率弹性打开的条件分析——基于四个视角的推断》 2024-07-07 《【华创宏观】“刚”与“荒”——货币政策框架的艰难平衡》 2024-07-05 华创证券研究所 宏观专题 证监会审核华创证券投资咨询业务资格批文号：证监许可（2009）1210 号 2 争办烟厂、酒厂，重复过剩产能就可能涌现。 消费税，为什么改？一是补位地方主税（2016 年营改增，地方失去主体税种，当前消费税规模已接近当年营业税），二是解困土地财政（“吃饭靠财政，建设靠土地”，卖地陡降冲击财力）。 参考国际经验，我国消费税占税收比重已接近发达国家平均，更多指向央地征管（征收环节后移）与分配（收入归属下划）。 对于“怎么征”，消费税主要在生产环节和零售环节征收（尤其是数量大、消费地点分散的烟、酒），仅有部分国家选择特定的消费品在批发环节征税，在零售环节征收的主要是税源管控严密的品种及特定服务，如车（需注册上牌）、奢侈品（消费数量少、消费门店相对集中）。具体到烟酒油车等我国消费税主要税目，比较美、德、日、韩： 烟（约占消费税 50%）：我国在生产、批发环节，美国在生产、零售环节，德、韩在生产环节，日本在批发环节。 酒（约占消费税 5%）：除美国在生产、零售双环节外，中、德、日、韩均在生产环节。 油（约占消费税 35%）：除美国在零售环节外，中、德、日、韩均在生产环节。 车（约占消费税 10%）：美、日在零售环节，中、日、韩在生产环节。 其他：对于奢侈品，中、韩在生产、零售双环节征收，美国在零售环节征收；对于污染品，中、美均在生产环节征收；德国在生产环节另征收咖啡税。我国尚未对服务征消费税，而美、德、日、韩均有。 对于“怎么分”，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》）提出“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”→地方原则上仅能分得改革增量，而非消费税要变成地方税。根据国家税务总局税收科学研究所课题组 2015 年的研究，从世界消费税性质税收的收入归属实践看，消费税收入归属主要特点有：其一，消费税多为中央与地方政府共有，收入中央政府占比总体高于地方政府；其二，不同应税消费品在中央与地方之间归属方式不同；其三，机动车和特定服务等，与地方紧密相关的应税消费品或服务的消费税往往归于地方政府（如美、日、德，我国《方案》也沿该思路）。 消费税，怎么改？官方已于《方案》明确“后移下划”，专家观点（详见附录）可概括为“优率扩围（加强非必需品、奢侈品及服务业课税）、后移下划（生产地原则转向消费地原则，支持烟、油在批发或零售环节课税，酒仍应放在生产环节课税等），财力均衡”（若征收环节后移，卷烟、汽车产量高的上海和云南或成两个最大的