从特朗普到拜登的美国政策转向及其对华影响

专题研究 1 从特朗普到拜登的美国政策转向及其对华影响 主权评级研究部 曹曼茜 摘要：当地时间 11 月 23 日，美国联邦总务署（GSA）发布信函正式通知拜登团队展开总统权力过渡工作，意味着 2020 年美国大选后的政府更迭正式开始。相较于特朗普执政下的美国产业得到扶持、退出全球治理体系、疫情防控失败、国内分裂加剧的局势，拜登将在医疗、环保能源、移民、税收和修复国际多边合作等方面作出政策转向，同时在财政刺激和货币宽松政策上维持不变，对华遏制战略也将持续实施。鉴于美国目前防疫形势严峻，应对疫情将成为拜登正式执政后的第一要务；强力的财政刺激政策和宽松的货币政策下，美国政府财政赤字和债务水平将持续上升，或引发主权债务危机；拜登执政后对华遏制的立场将保持不变，仍对中国经济的发展形成一定制约，但随着中国经济增长韧性的不断增强，国内宏观经济基本面将在“双循环”的战略驱动下保持长期向好。 一、特朗普执政回顾 唐纳德·特朗普在 2020 年美国大选中连任失败，民主党派的小约瑟夫·罗宾内特·拜登日前已受命将出任第 46 任美国总统。拜登的胜选意味着美国再次由红转蓝1，他与特朗普在领导风格和政策偏好上差别明显，可以预见本次换届后美国政策将在多领域出现转向。要理解美国未来的政策趋势，首先值得梳理的是特朗普近四年来所实施的政策措施和执政效果，拜登提出的政策倡议都是建立在弥补特朗普之不足和继承特朗普政治遗产的基础之上。 在 2017-2020 年的四年任期内，特朗普以“对内重振美国经济、对外美国优先”为施政核心，执政特点鲜明，其执政表现可大致总结为四点：大力扶持国内产业、退出全球治理体系、消极防控疫情、国内冲突白热化。 （一）大力扶持国内产业 特朗普施政的核心目标在于扶持以制造业和传统能源业为代表的国内产业发展，为此他在不同领域开展了一系列配套政策，包括：实施大规模的减税政策；大力放松金融监管；废除了对煤炭业不利的“清洁电力计划”和“气候行动计划”；实施贸易保护，例如发动对华贸易战、提高大量商品和服务的进口关税、以一对一的贸易协定取代区域贸易协定；推行教育改革，大力推动科学、技术、工程以 1 红色在美国政治上代表共和党，蓝色代表民主党。 新世纪评级版权所有 专题研究 2 及数学（STEM）基础教育改革，并颁布《对美国工人的承诺》来加强雇主对员工的职业培训，旨在培养匹配高薪的下一代美国工人等。 特朗普对国内产业的扶持较为有效，尤其制造业、零售贸易业和能源产业出现了向好迹象。2017-2019 年，美国制造业实际增加值增长 6.29%，制造业就业人数增加近 80 万人，增幅达 6.55%。2017 年 1 月 7 日-2019 年 12 月 28 日间，美国红皮书商业零售销售保持周同比增长，且增速由 0.90%稳步提高至 7.8%；2017-2019 年零售贸易行业实际增加值增长 5.22%。此外，特朗普通过“美国优先能源计划”来扶植煤炭、石油和天然气三大传统能源行业，旨在通过最大化地利用美国本土能源、摆脱能源进口依赖、推动能源向中国和欧洲的出口，来实现增加国内就业和促进实体经济发展的目标。2017 年 1 月-2018 年 10 月，美国能源信息署（EIA）统计的美国煤炭出口量大幅增长 45.4%，页岩气开采加大，美国石油产量达到历史最高，并且自 1957 年来美国首次成为天然气净出口国。 在新冠肺炎爆发之前，特朗普以产业扶持推动经济增长取得了一定成效。2017-2019 年间，美国国内生产总值增长率分别为 4.3%、5.5%和 4.0%，较 2016年的 2.8%显著提升。同期，美国失业率由 2017 年 1 月的 4.7%下降至 2019 年 12月的 3.5%，美国就业率在特朗普任期内达历史最高，失业率降至 49 年最低。2020 年新冠疫情爆发给美国经济带来巨大冲击，2020 年第一季度和第二季度美国 GDP 同比增速分别降至 0.32%和-9.14%。 （二）退出全球治理体系 特朗普为追求美国利益最大化而大量退出原有的全球治理组织和协议。 经贸方面，特朗普力主退出大型区域贸易协定，重新开展更有利于美国经济利益的一对一双边贸易谈判。2017 年 1 月美国正式退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），其后开始了与原 TPP 协议国的双边贸易谈判，于 2019 年 2 月与越南签订了价值 200 亿美元的贸易协议、2020 年 1 月 1 日签署《日美贸易协定》、2020年 1 月 15 日签署《中美第一阶段经贸协议》等；2018 年 10 月 1 日美国与加拿大和墨西哥签署了《美加墨贸易协定（USMCA）》取代原有的北美自由贸易协议（NAFTA）；此外，美国与欧盟之间的《美欧自由贸易协定》仍在谈判中。 产业方面，为摆脱环保条款的限制、促进煤炭产业发展，2017 年 6 月美国退出了《巴黎气候协议》。 政治外交方面，特朗普排斥移民和难民入境，推行了限制移民的改革。2017年 1 月和 9 月，特朗普两度签署“穆斯林禁令”，出于反恐目的禁止难民入境，并开展严格的背景核查。特朗普下令将移民接纳量削减了 50%并提高了移民门新世纪评级版权所有 专题研究 3 槛，通过修建美墨边境墙和实施“零容忍”政策来严格拦截墨西哥边境的非法移民。其中，2018 年末的边境墙之争还导致美国联邦政府机构停摆 35 天。 美国其他的“退群”记录还包括 2018 年 5 月退出《伊朗问题协议》、2018 年6 月 19 日退出联合国人权理事会、2018 年 10 月 17 日退出万国邮政联盟、2019年 4 月 26 日撤销在《武器贸易条约》上的签字、2019 年 8 月 2 日退出《苏联和美国消除两国中程和中短程导弹条约（中导条约）》、2020 年 5 月 22 日退出《开放天空条约》和 2020 年 5 月 29 日终止与世界卫生组织的关系等。 （三）消极防控疫情 对新冠肺炎疫情的防控失当是特朗普执政中最为民众诟病之处。由于将经济考量优先于保护民众生命健康，特朗普在疫情出现早期抗拒卫生专家的建议，迟迟不愿关停经济以遏制疫情传播，在其强势领导下联邦政府对疫情信息缺乏统一、及时、准确的披露，州政府对疫情的防控力度参差不齐，导致了美国全国范围内疫情防控失败。其后，特朗普又急于重启美国经济，在 3 月 14 日宣布美国进入抗击疫情的国家紧急状态后仅一个月，便于 4 月 17 日宣布授权各州州长实施分阶段解除居家禁令。 抗疫过程中，特朗普屡屡做出轻视新冠肺炎危害、自身拒绝戴口罩、鼓动各州尽早重启经济、宣传新冠肺炎错误治疗方案等行为，领导美国成为全球受疫伤亡最为惨重的国家。截至 2020 年 11 月 11 日，美国累计确诊人数高达 10,708,630人，累计死亡 247,397 人，其中 11 月 11 日当日新增确诊人数创下 149,367 人的新峰值。 此外，特朗普上台之初的 2017 年 10 月便签署了“促进全美医保选择和竞争”行政命令，以削弱奥巴马《平价医疗法案》的法律效力，也被认为是阻碍了全民医保的推广，成为耽误疫情救治的因素