债市启明系列：美国金融监管存在什么问题？

证券研究报告 请务必阅读正文之后第 33 页起的免责条款和声明 美国金融监管存在什么问题？ 债市启明系列｜2023.4.19 ▍ 中信证券研究部 ▍ 核心观点 明明 中信证券首席经济学家 S1010517100001 周成华 FICC 分析师 S1010519100001 美国实行多头、分业监管的金融监管体系。存款机构监管体系方面，美国采用“双轨多头”体系, 每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。当前美国银行监管问题主要在于 2008 年金融危机后颁布的严格限制金融行业的法案从2018 年开始逐步放松，非系统性重要银行的监管要求不断降低，由此埋下美国银行业的风险隐患。 ▍美国实行多头、分业监管的金融监管体系。“多头”是指美国针对分业需求设立了多个监管主体。当一个金融机构从事受监管的业务时，会由针对机构特性的监管机构以及针对业务性质的监管机构共同监管。例如美国银行会因为吸收存款的机构特性受到联邦或州层面以及联邦存款保险公司（FDIC）等机构的监管，若存款机构参与证券市场，则也会收到证监会的监管。 ▍美国监管体系看似完备但过于复杂，存在一定监管效率低下的问题，因而2010 年设立了统一的监管机构。分业监管体系导致美国监管职责分散在多个监管机构，监管机构之间存在重叠的监管范围，缺乏统一的监管者，监管也会存在盲点以及效率较低的问题。2010 年，美国通过《多德-弗兰克法案》对金融监管体系进行了多方面改革，其中包括但不限于建立金融稳定监管委员会（FSOC）作为统一的监管者，改善系统性风险监测不足的问题；创建了消费者金融保护局（CFPB）以增强消费者保护。 ▍美国存款机构监管体系：美国存款机构监管为“双轨多头”体系。“双轨”是指每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。双轨监管主要是由于美国银行的双轨注册制，即存款机构可以在联邦政府注册，也可以在各州注册。此外，美国对于不同规模银行的监管设立了差异化的资本要求。监管资本由一级资本（包括普通股一级资本 CET1 和其他一级资本 AT1）以及二级资本构成。基于银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、表外风险暴露等指标，监管机构将美国银行分为五个类别，并制定了相应差异化的监管要求。 ▍当前美国银行监管的问题是什么？在 2008 年金融危机后，国会 2010 年通过了《多德-弗兰克法案》，对于银行监管进行了全面的改革，通过改善金融体系的问责制和透明度促进美国金融稳定，解决“大而不倒”的问题以保护美国纳税人，以及保护消费者免受金融服务滥用的影响。随着时间推移，银行业认为经济已经恢复，而《多德-弗兰克法案》中的要求过于严格，因此 2018 年《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》大幅放松了总资产低于2500 亿银行的监管要求，同时 2019 年非系统重要性银行的流动性要求也被降低。 ▍过往危机的发生都有金融监管放松的原因，此轮硅谷银行、签名银行的倒闭也是此前多次金融监管放松的结果。在 2008 年全球金融危机前，美国逐步放松对于金融监管的要求，1999 年不再限制商业银行开展投资银行业务，2000 年《商品期货现代化法》降低了对衍生品的监管，允许金融机构过度合并、扩张（导致“大而不能倒”银行的出现）等。而近几年对于监管分类下限阈值的提升、流动性要求的放松等调整导致了非系统性银行的监管逐渐薄弱，因而埋下未来美国银行风险的种子。 债市启明系列｜2023.4.19 请务必阅读正文之后的免责条款和声明 2 美国实行多头、分业监管的金融监管体系。存款机构监管体系方面，美国采用“双轨多头”体系, 每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。当前美国银行监管问题主要在于 2008 年金融危机后颁布的严格限制金融行业的法案从 2018 年开始逐步放松，非系统性重要银行的监管要求不断降低，由此埋下美国银行业较为脆弱的隐患。 ▍ 美国金融监管体系 美国实行多头、分业监管的金融监管体系。“多头”是指美国针对分业需求设立了多个监管主体。当一个金融机构从事受监管的业务时，会由针对机构特性的监管机构以及针对业务性质的监管机构共同监管。例如美国银行会因为吸收存款的机构特性受到联邦或州层面以及联邦存款保险公司（FDIC）等机构的监管，若存款机构参与证券市场，则也会收到证监会的监管。 图 1：美国金融监管体系示意图 资料来源：美国国会研究局（CRS） 美国监管体系看似完备但过于复杂，存在一定监管效率低下的问题，因而 2010 年设立了统一的监管机构。分业监管体系导致美国监管职责分散在多个监管机构，监管机构之间存在重叠的监管范围，缺乏统一的监管者，监管也会存在盲点以及效率较低的问题。2010 年美国通过《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称为《多德-弗兰克法案》）对金融监管体系进行了多方面改革，其中包括但不限于建立金融稳定监管委员会（FSOC）作为统一的监管者，改善系统性风险监测不足的问题；创建了消费者金融保护局（CFPB）以增强消费者保护。 债市启明系列｜2023.4.19 请务必阅读正文之后的免责条款和声明 3 图 2：美国重要金融监管机构及其监管职责 资料来源：美联储，FDIC，美国国会研究局（CRS），中信证券研究部 ▍ 美国存款机构监管体系 美国存款机构监管为“双轨多头”体系。“双轨”是指每个存款机构会受其注册当局（联邦或州）的监管。双轨监管主要是由于美国银行的双轨注册制，即存款机构可以在监管机构名称监管职责金融稳定监管委员会（FSOC）金融稳定监管委员会（FSOC）依据《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（《多德-弗兰克法案》）设立于2010年，旨在针对金融体系稳定性执行全方位监测并促进金融稳定。法案赋予了其监测潜在威胁，促进监管协调与信息共享，为特定公司、事项指定监管以及对监管标准发表提议等。作为多部门联合构成的监管主体，它在金融系统稳定风险识别与监管方面承担着重要功能，包括识别大型银行或非银金融机构财务危机、破产及执行状态事项的潜在风险，研判公用事业公司事项的暂停、失败或者支付、清结算业务的实施对流动性或信贷的影响，关注可能的风险激发或增强事件对金融稳定具备的潜在威胁，识别金融服务市场、潜在监管漏洞的可能风险，并向国会提交有关新潜在威胁的年度报告。金融研究办公室（OFR）金融研究办公室（OFR）依据《多德-弗兰克法案》设立于2010年，旨在通过纵览整个金融系统开展风险衡量与分析、必要研究执行、金融数据收集与标准化等工作，以高水平的数据供应、规范制定和研究分析为FSOC及其成员机构给予可靠支持，从而助力金融稳定。作为承载研究功能的监管主体，它在金融系统稳定风险识别与监管方面承担的功能包括开发金融稳定风险的衡量指标与报告系统并及时维护，对全系统风险的变动情况展开监控调查并将其汇报于FSOC和国会，对FSOC机构的监管实体压力测试情况以及其他稳定性评估状况开展评测并汇报，向国会提交有关新潜在威胁的年度报告等。联邦保险办公室（FIO）联邦保险办公室（FIO）依据《多德-弗兰克法案》设立于2010年，旨在维护金融稳定、强化监督及执行一定国际事项。它承担着全方位监督保险行业的责任，主要职