中国地方政府：支出方向的取舍关乎财政可持续性

RatingsDirect® spglobal.com/ratingsdirect 2023 年 11 月 28 日 1 中国地方政府：支出方向的取舍关乎财政可持续性 2023 年 11 月 28 日 本报告不构成评级行动。 要点速览  由于中国的疫后复苏并不稳固，未来两年地方政府的收入增长将持续面临压力。  地方政府既要支撑短期经济增长，又要控制政府债务风险，支出方向的取舍将关系到财政的可持续性。  对土地出让和房地产相关税收有较大依赖的低层级地方政府，将继续承受楼市下行的重压。 近期回顾 中国地方财政面临三重挑战。疫后经济复苏不稳，将使地方政府未来两年收入增长面临压力。各地权衡重点支出方向时，将不得不在促进增长与控制债务之间艰难选择。而在最强与最弱的地方政 府之间，财政状况将进一步分化。 标普全球评级认为，地方政府收入的疫后复苏将跟从宏观经济的复苏节奏。楼市的低迷和消费者信心的疲态，将继续影响地方政府的收入增长前景。2023 年地方政府收入有所回升，但复苏态势的 持续性仍具不确定性。 很多地方政府都在利用前不久公布的特殊再融资债券计划来化解辖内国有企业越来越高的债务风险。地方政府发行特殊再融资债券的规模，或难超出尚未使用的政府债务限额。此外，特殊再融资债券计划规模有限，据 Wind 统计，截至 11 月 17 日各地才发行约 1.36 万亿元，相比国企债务问题之 深重只能算是杯水车薪。当前的特殊再融资债券计划不足以有效降低国企杠杆水平，地方政府的债务风险和或有风险将持续承压。 主分析师 刘奕雯 香港 +852 2532 8001 lorraine.liu2 @spglobal.com 其他联系人 朱素徵 香港 (852) 2912-3055 susan.chu @spglobal.com 黄闻茵 新加坡 +65 6216 1052 Wenyin.Huang @spglobal.com 中国地方政府：支出方向的取舍关乎财政可持续性 spglobal.com/ratingsdirect 2023 年 11 月 28 日 2 图 1 中国的疫后复苏正在减速 e：估计。资料来源：标普全球评级。 版权 © 2023 Standard & Poor's Financial Services LLC。版权所有。 图 2 地方政府收入增速再度回落 地方政府收支同比变动 资料来源：标普全球评级。 版权 © 2023 Standard & Poor's Financial Services LLC。版权所有。 图 3 地方政府 2023 年新增债券发行量有望超过往年 新增地方政府债券发行量 资料来源：Wind，标普全球评级。 版权 © 2023 Standard & Poor's Financial Services LLC。版权所有。 图 4 地方各项债务指标已开始下行 债务增速和债务对收入比率 1H：上半年。一级国企：一级地方政府控制的国有企业。社融：社会融资总额。资料来源：Wind，人民银行，标普全球评级。 版权 © 2023 Standard & Poor's Financial Services LLC。版权所有。 0123456789201820192020202120222023e2024e2025e%中国实际GDP增速-15-10-5051015202530%本级收入增速支出增速0.00.51.01.52.02.53.03.54.04.55.01月2月3月 4月 5月 6月 7月8月 9月 10月 11月 12月（万亿元）201920202021202220230246810121416180.00.51.01.52.02.520192020202120221H 2023（%）债务同比变动：所有国企（右轴）债务同比变动：一级国企（右轴）债务/收入：所有国企（左轴）债务/收入：一级国企（左轴）社融存量同比变动（右轴）中国地方政府：支出方向的取舍关乎财政可持续性 spglobal.com/ratingsdirect 2023 年 11 月 28 日 3 未来关注 地方政府的收入复苏不会一帆风顺，但会继续获得中国经济增长前景的支撑。我们认为，在卖地收入减少的同时，土地相关支出也会下降；再加上其他一些节制支出的措施，未来两年地方财政赤字有望逐步收窄。 地方政府既需要支撑经济增长，又希望控制债务；有限的财政资源之下，两者间的平衡更难把握。在收入增长放缓、举债空间收缩之际，很多地方的支出将不得不有所侧重。 我们预计未来两年地方政府将注重减支和风控，不太可能通过投资进行重大财政刺激计划。 由于举债空间有限，地方政府的新增债务或将优先用于支持经济增长。我们认为，地方政府不会通过激进的财政手段（如新一轮大规模债务置换）来化解地方国企债务风险。有限的举债空间加上中央对地方债务风险的严格管控，将会束缚地方政府的手脚。 主要风险 如果楼市持续低迷，则有可能增加低层级地方的尾部风险。房地产需求低迷、土地出让收入增长乏力的现象，对薄弱地区三四线城市的影响尤其严重，可能会加剧这些地方的财政失衡。 如果针对国有企业的政策思路出现变化，则有可能引起所属地方政府债务规模增加。比如，如果政策允许地方政府动用大量财政资源救助困难国企，或将推高地方政府的预算内债务。 相关研究 − 中国试图利用有限财政资源遏制地方国企债务风险，2023 年 11 月 2 日 − 中国房地产观察：楼市或将在 2024 年逐步缓慢恢复，2023 年 10 月 16 日 − Economic Outlook Asia-Pacific Q4 2023: Resilient Growth Amid China Slowdown，2023 年 9 月25 日 − 土地市场持续下行和举债限制阻碍中国区县经济复苏，2023 年 9 月 13 日 − 信用答疑：中国化解地方国企债务风险有哪些选项？，2023 年 8 月 3 日 − Local And Regional Governments' Positive Momentum Is Losing Steam，2023 年 6 月 29 日 − 楼市低迷下的中国城市政府：刺激政策宛若走钢丝，2023 年 6 月 20 日 − 中国地方政府：平衡促增长与控风险，2023 年 6 月 5 日 中文版本系根据英文版本翻译，若与原英文版本有任何分歧，概以英文版本为准。阅读英文版请点击：https://www.capitaliq.com/CIQDotNet/CreditResearch/SPResearch.aspx?articleId=&ArtObjectId=12926215&ArtRevId=1&sid=&sind=A& 中国地方政府：支出方向的取舍关乎财政可持续性 spglobal.com/ratingsdirect 2023 年 11 月 28 日 4 版权© 2023，Standard & Poor’s Financial Services LLC（以下统称“标普”）。版权所有。 未经标普事先书面许可，严禁使用任何形式方式修改、反向推导、复制或散布上述内容（包括评级、信用相关分析和数据、