林双林：如何使中国财政可持续？

北大汇丰智库丰智库北大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北北大汇丰智北大汇1如何使中国财政可持续？林双林1摘要：财政可持续性一般被定义为债务占 GDP 的比率在较长时期内保持稳定或下降。另一种定义是，所有未来的公共收入必须足够高，以覆盖所有未来的公共支出和迄今为止积累的公共债务。可以推出，保持债务与 GDP 比率不变的赤字率 x，等于债务与 GDP 比率乘以名义 GDP 增长率（平常说的 GDP 增长率，是实际的）。这个公式可以用作长期分析。这也是欧盟设置 3%的财政赤字和债务占GDP 的比重 60%的依据。美国著名经济学家费尔德斯坦在讨论美国政府赤字和债务时，曾用到这个法则；其他经济学家在研究美国财政可持续时，也把末期的债务占 GDP 的比重设在 60%。2023 年末，中国政府显性债务已经达到 GDP 的 56.23%。2023 年末，全国隐性债务余额为占到 GDP 的 11.34%。这样，总债务就占到 GDP 的 67.48%。另外，2023 年底地方政府融资平台的债务为 GDP 的 57.24%。中国的债务占 GDP 的比重在增加，财政可持续受到挑战。财政可持续，并非要求零赤字，只是赤字不能过大。为大型公共工程融资，或应对突发事件，如经济衰退和疫情，发债是应该的；但要避免为经常性开支而发债。从长远来说，最终政府需要有财政盈余来还债，搞庞氏游戏不行。我国面临的很多问题，不是短期问题，不是靠短期财政大刺激可以解决的。为维持财政可持续，需要税制和政府支出结构性改革。这包括：削减行政开支，减少形象工程及利用率低的基础设施建设支出，杜绝浪费；设立财产税等税收，合理确定地方公共服务品价格；完善社会保障制度，做实城镇职工个人养老账户，保持医疗保障账户收支平衡，鼓励农村居民为个人账户多储蓄；降低企业税负，调动民营企业投资积极性，促使经济长期稳定增长。同时，因为名义 GDP 增长率影响财政可持续性，我国要谨防通缩。********************************************************************多年来，从中央经济工作会议开始，到来年全国人大会议结束期间，都有不少人不断提议增加财政赤字，突破现行的赤字率，批评欧盟设置的赤字率没有根据。我国曾在经济高增长期，也实行过扩张性财政政策，称为“积极财政政策”。这样一来，有财政有赢余的政策，就显得不积极了。我国新增债务一般用于基建。所以，扩张性财政政策，可以短期内可以刺激 GDP 增长，地方官员可以升迁，金融市场行情会上涨，地方政府和金融市场都喜欢。一些学者也在提倡扩大财政赤字。然而，对财政可持续性和长期经济增长，很少有人关注。债务对经济的长期影响如何？我国财政可持续吗？如何才能使我国财政可持续？这些都是值得关注的重大问题。1 北京大学汇丰商学院教授，北大汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任。北大汇丰智库丰智库北大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北北大汇丰智北大汇21．何为财政可持续性？当政府财政收入小于支出时，就会出现财政赤字。基本赤字（primary deficit）是扣除利息支付的财政赤字。总赤字（fiscal deficit）是加上利息支付的财政赤字。财政赤字还可以分为因经济结构变化而形成的结构性财政赤字和因经济周期引起的周期性财政赤字。财政赤字及其利息的累积就是政府债务。一般认为，在两种情况下发债是合理的。为了从事基础设施建设，为了未来发展经济，政府常常需要进行大规模投资，这时就不得不大量借债，赤字和债务会增加。很多项目，子孙后代会受益，子孙后代还债，也是合情合理的。二是应对临时的困难，如经济周期。经济会出现从繁荣到衰退再到繁荣的周期性变化。政府可以采取反周期的财政政策，例如，衰退时增加政府支出，或减少税收增加个人和企业的需求。这些都会导致政府债务的增加，然而经济好转后可以还债。许多经济学家认为，即使政府债务已经很高，为反经济周期出现赤字，也是应该的。然而，长期依赖发债支撑经常性政府支出（例如公务员工资）是要不得的。“自古救急不救穷”的道理也能体现在借债上。政府债务必须偿还,搞“庞氏游戏（PonziGame）”让债务越来越大，是行不通的。长期的巨额债务对经济的影响是不利的。亚当.斯密在《国富论》中指出，重债会使国家衰弱。他还认为，政府债务通过将资源从和平和生产性活动中转移出来的方式来导致经济“扭曲”，并导致税收增加，从而减少资本积累。在一个社会中，公共债务从“生产阶级”手中取走钱，来支持那些“被雇佣来收集资金的闲人”和使用这笔钱进行战斗的军队，最终导致了对生命和财产的破坏。至今，主流经济学家公认，政府债务增加减少民间资本积累、降低社会福利水平。一些经济学家认为过高的债务阻碍经济增长。例如,Checherita-Westphal 和 Rother（2012，European Central Bank WP）根据 1970 年以来 40 多年 12 个欧元区国家的数据，发现如果债务占 GDP 的 90%到 100%，甚至是 70%到 80%，政府债务会对长期增长产生负面影响。其实，最近二十年多年来，我国在政府负债率上升的同时，经济增长率也呈下降趋势。高额的政府债务已经成为全世界关注的问题。2008 年金融危机后，众多发达国家政府债务大幅攀升，西欧多国及美国尤甚，2020 年疫情使其债务状况进一步恶化。发展中国家债务比重在危机中也有所增加。债务危机是许多国家挥之不去的威胁，财政可持续性成为各国关注的焦点。财政可持续性（Fiscal sustainability）存在不同定义，诺奖得主伯南克（Bernanke，2011）认为，“定义财政可持续性的一个直接方法就是，联邦债务与国民收入的比率在较长时期内保持稳定或下降。”2 这是被人们普遍接受的定义。著名经济学家布兰查德（Blanchard，1990, AER）认为，所有未来的公共收入必须足够高，2 Ben S. Bernanke, 2011, Fiscal Sustainability, June 14, 2011.https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20110614a.htm北大汇丰智库丰智库北大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北北大汇丰智北大汇3以覆盖所有未来的公共支出和迄今为止积累的公共债务。不能永远有债务，现在有债务，将来财政就必须有财政盈余来偿还所有债务。欧盟（EU,2009）认为，公共财政的可持续性考虑的是政府通过未来收入偿还债务及利息的能力；公共财政的可持续性是一个长期概念，不同于偿付能力，后者