绿色转型：海外中资煤电厂提前退役的政策机遇和挑战

www.bu.edu/gdpGlobal Development Policy CenterGCI POLICY BRIEF 022 • 06/2024绿色转型海外中资煤电厂提前退役的政策机遇和挑战作者：CECILIA SPRINGER, NICCOLÒ MANYCH, RACHEL THRASHER执行摘要近几十年来，中国在海外兴建和投资了大量煤电厂，大部分分布在中低收入的亚非国家。然而，根据《巴黎协定》，这些国家必须减少碳排放量，因此需要提前关闭一部分仍在服役期的中资煤电厂。在这一轮提前退役煤电厂的趋势中，中国将可以再次发挥重要作用，帮助这些国家升级能源体系。提前退役煤电厂的最大受益者自然是煤电厂所在东道国，其次对中国也有显著的好处。随着世界银行等西方机构纷纷涉足煤电厂关闭事项，中国在此时跟随效仿，可巩固其全球气候领导者的地位，彰显其可持续发展合作伙伴的身份。此外，中国还能因此获取经济利益，比如，降低中国公司和银行在煤炭转型期所要承担的金融风险、煤电厂关闭后中国可再生能源公司可获得绿色投资机会等等。本政策简报讨论了中国协助各国提早关闭煤电厂可能带来的好处，以及面临的挑战，拟定了应首批退役的煤电厂名单，明确了下一步可采取的具体措施。现有支持煤电厂提前退役的金融机制可分为三类。第一类机制旨在降低债务成本，通过修改煤电厂所有者持有的现有未偿债务的条款，或为其提供新的、成本更低的贷款或债券等方法实现。第二类机制旨在通过转让煤电厂所有权来降低股权成本。资产管理公司（AMCs）或基金，包括有序转型工具（managed transition vehi-cles，MTVs），都是执行此类交易的可选项。第三类方案以最大化未来现金流为基础。通过货币化机制——包括提供健康效益，或以碳信用方式减少二氧化碳排放——获得额外或替代收入。Cecilia Springer 是波士顿大学全球发展政策研究中心中国与全球发展倡议非常驻研究员。她是Global Efficiency Intelligence引领工业脱碳研究的负责人，曾担任首任中国与全球发展倡议助理主任。其跨学科研究重点关注中国海外投资对环境的影响、中国国内的政策制定过程，以及工业脱碳。G L O B A L C H I N A I N I T I AT I V E2 www.bu.edu/gdp除了如何退役煤电厂，亟待解决的第二大问题是决定哪些煤电厂应该提前退役。在这一方面，有效解决办法是，找出中资煤电厂发电量最大的国家，并对其接受中国开发性金融机构（DFIs）贷款、中国公司外国直接投资（FDI）的煤电厂进行排序。由此可得出，印度尼西亚和越南的煤电机组应第一批提前退役。此外，这两个国家都签署了“公正能源转型伙伴关系”（JETPs）协议，力图向清洁能源转型，存在支持提前退役其煤电厂的意愿。政策建议：• 与中国国有企业（如煤电厂所有者和运营方）、中国国务院国有资产监督管理委员会（SASAC）和中国金融利益相关方探讨支持海外煤电厂退役的方案。• 与各国政府和公用事业单位开展双边和/或多边对话，明确它们在能源转型方面所需的一般性支持，以及在煤电厂退役方面所需的具体支持。• 协助确定煤电厂退役的优先次序，并基于对潜在障碍的考量，为个别煤电厂制定切实可行的解决方案。• 与各国政府就可持续发展和能源转型达成长期双边协议，并纳入提前退役煤电厂的条款。根据以上建议，中国开发性金融机构可以凭借其丰富经验，发挥其协调能力，支持东道国的能源转型。通过金融措施资助煤电厂提前退役，不仅能提升中国作为全球气候领导者的地位，还能巩固中国作为关键可持续发展合作伙伴的身份。引言过去二十年来，中国的银行和国有企业（SOEs）为海外大量煤电厂提供了贷款和技术。据估计，这些海外煤电厂每年排放的二氧化碳达2.45亿吨，中位使用年限为7年（Springer等，2022年），这与东道国所追求的气候目标，以及全球气候目标渐行渐远。为了将全球升温控制在1.5°C（2°C）以下，全球的煤炭消耗量需要在2050年前减少约95%（85%）（政府间气候变化专门委员会，2022年）。因此，许多煤电机组将不得不提前退役，即在其40～50年的常规使用年限到达之前关停（全球能源监测，2023年）。中国在采取措施提前退役煤电厂方面拥有得天独厚的优势，因为许多海外煤电厂的债务融资都来自中国国有金融机构，并且很大一部分煤电厂为中国能源公司所有，或由其运营（Benoit，2022年）。此外，在单个项目层面，中资机构相较西方金融机构，更有能力协调外国融资方与国有企业（Chin和Gallagher，2019年）。在本政策简报中，我们分析了中国协助各国提前退役煤电厂可能带来的益处，以及面临的挑战，拟定应首批退役的煤电厂名单，明确下一步可采取的具体措施。本报告基于波士顿大学全球发展政策研究中心发布的《提前逐步淘汰燃煤电厂：开发性金融机构的作用》编制（Manych等，2024年）。Niccolò Manych 是波士顿大学全球发展政策研究中心全球经济治理倡议及中国与全球发展倡议博士后研究员。他在柏林工业大学的跨学科论文以煤炭转型的政治经济学为研究对象。他曾就职于柏林墨卡托全球公域与气候变化研究所（Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change）。他拥有柏林工业大学工业工程与管理理学硕士和学士学位，专攻能源与资源管理。www.bu.edu/gdp 3煤电厂提前退役的益处帮助各国提前关停煤电厂，将为中国带来多项潜在益处。首先，这一举措将巩固中国作为全球气候领导者和可持续发展合作伙伴的地位。各国政府和能源公司均争相制定雄心勃勃的减碳目标。而为实现这些目标，他们通常需要在国际上寻求开发性金融机构（DFIs）的资助。于是，一些开发性金融机构已经开始着手制定与煤电厂提前退役相关的计划。例如，气候投资基金制定了“加速煤炭转型计划”，以混合融资方式支持提前退役工作（气候投资基金，2021年）。亚洲开发银行目前正在试行能源转型机制，以收购方式提前关闭煤电厂（亚洲开发银行，2022年）。此外，美洲开发银行（IDB）集团的私营部门分支机构美洲投资公司（IDB Invest）为智利关闭煤电厂和建设风电场提供支持（Carrillo等，2023年）。最后，世界银行则为南非的煤电厂再利用提供资金（世界银行，2023年）。在美国主导下，多个国家组成了“国际伙伴集团”，分别与南非、印度尼西亚、越南和塞内加尔建立起四项“公正能源转型伙伴关系”（JETPs）。提前退役煤电厂正是公正能源转型伙伴关系框架内的一项潜在议程。中国可作为富有雄心、有能力的合作伙伴，帮助相关国家，尤其是“一带一路”倡议（BRI）沿线国家推进可持续发展和能源转型，建立起对标或超越这些伙伴关系的合作项目。例如，在最近宣布设立的绿色发展投融资合作伙伴关系（GIFP）平台中明确纳入这一点（Zhang和Galla-gher，2023年）。其次，依照技术经济标准有序关闭煤电厂，将有助于降低煤炭转型的金融风险。无论在中国和其他地区，无序关闭煤电厂，都可能会引发意料之外的资产搁浅和债务无法清偿的风险，威胁贷款人和股权投资者的利益（Cu