《CIDEG决策参考》（总第32期）数据要素流通：地方创新实践与国际经验

0CIDEG 决策参考（总第32 期）1CIDEG 决策参考（总第32 期）1数据要素流通：地方创新实践与国际经验作者：孔文豪 清华大学公共管理学院博士研究生陈玲 清华大学公共管理学院教授清华大学产业发展与环境治理研究中心主任一、引言数字经济时代下，数据成为新型生产要素，是产业变革与科技革命的先机。数据要素具有规模经济性、非竞争性、低成本复制、多样化组合应用等特点，是“新质生产力”的优质生产要素，具备非常大的创新潜力。尤其是在大语言模型（LLM）蓬勃发展之际，海量和优质的数据是 AI 领域颠覆性创新的底层原料。2024 年 1 月，国家数据局联合工信部等共 17 部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，强调充分发挥数据要素倍增效应，赋能经济社会发展，为数字经济下阶段发展指示了方向与路径。数据要素流通是当前数字要素产业飞跃性发展的关键。数据要素投入生产可分为三次价值释放阶段：数据支撑业务贯通、数据推动数智决策、数据流通对外赋能[1]。伴随着信息科技的纵深发展，各组织对前两阶段的探索日臻成熟，对数据的渴求已经远超组织内数据。数据要素流通使大规模数据超越组织边界，与更广域的业务场景融合创新，真正参与到社会化大生产中；能够改变数据要素分布不均、结构失衡的问题，极大提升数据要素配置效率。我国具备超大规模数据要素市场的优势，2022 年我国数据产量达 8.1ZB，同比[1] 中国信通院.数据要素白皮书 2023[R].中国信通院,2023:5.CIDEG 决策参考（总第32 期）2增长 22.7%，全球占比达 10.5%（如图 1）[2]。数据要素对国内经济发展的贡献已开始显现，但数据要素的市场化配置总体还处于起步阶段。大量无序、“沉寂”的数据本身并不成为要素，甚至可能成为“噪声”或负担；只有当数据被有序组织起来，流动到需要的地方才能释放价值[3]。数据要素的复杂特征对确权、定价、交易、流动和监管等制度提出新挑战，制约数据要素流通。当下，全球范围内的各地正如火如荼地展开前瞻性的制度尝试。为此，本文将梳理国内外数据要素产业的创新实践与先进经验，为我国数字经济的体制机制建设提供参考。图 1：我国数据产量情况资料来源：国家互联网信息办公室《数字中国发展报告 2022》二、地方创新实践与国际经验本部分从公共业务、市场业务、组织主体、参与主体、流通范围和流通技术 6个方面分析数据要素流通的地方创新实践与国际经验。这些方面各自勃兴，又相互交叠，共同构成了当下数据要素流通的图景。（一）公共业务创新：公共数据授权运营1. 地方：探索多元化的公共数据授权运营模式公共数据授权运营回应的是释放公共数据流通价值的问题。据统计，我国各类[2] 国家互联网信息办公室.数字中国发展报告 2022[R].国家互联网信息办公室,2022:6-8.[3] 黄璜.对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架[J].南京社会科学,2018(02):53-62.CIDEG 决策参考（总第32 期）3行业机构 2021 年共产生数据 5.2ZB，其中公共部门数据以 1100.4EB 占比最大[4]，鼓励第三方挖掘利用能够极大开发其数据潜力。我国是在全球率先开展公共数据授权运营实践的国家，这源于政府数据开放运动的效果不如预期，后者面临着“公开的数据大部分无用，有用的数据公开有风险”的困局。与数据开放不同，“公共数据授权运营”强调遵循市场规律，将公共数据授权给第三方经营，创造经济收益，在法理上属于行政许可或特许经营行为。自“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点”以来，北京、上海、广东、浙江、成都、福建等地积极响应，形成了差异化的运营模式[5]。从授权主体上，可以分为统一授权（由公共数据主管部门统一授权，如福建）和多轨授权（由数源部门分别对外授权，如济南）；从授权内容上看，可以分为概化授权（集中授权给一个市场主体，如上海）和场景授权（将特定场景范围内公共数据授权给某个市场主体，如北京）；从授权对象上看，出于数据安全考虑，通常授权给本地国有企业，数据运营单位通过“可用不可见的方式”使用数据。根据“数据二十条”的意见，暂且搁置数据所有权争议，而实施“三权分置”：数据资源持有权配置给数据主管部门和数源部门，数据加工使用权、数据产品经营权则归数据运营单位。以北京市为例，2020 年 9 月，北京市经信局在市大数据平台上专题开辟“金融数据专区”，并将其作为北京市政务数据在金融领域社会化利用的统一接口，授权北京金控集团代为运营，子公司北京金融大数据有限公司具体运营。通过多方安全计算、联邦学习、同态加密、数据脱敏、多户隔离、目录区块链等技术将政、企两端的数据统一管控、授权共享（如图 2）。通过“金融数据专区”，有效共享了政府数据的“使用权”，打造了“政采贷”产品。相关合作银行通过对政府采购历史交易情况进行评估画像，为有需求的企业提供授信。截至目前，平台已汇聚北京各委办局2300 余项高价值数据，实现市场主体全覆盖，数据总量超 50 亿条，数据服务调用量累计近 2 亿次[6]。当然，目前的公共数据授权运营还处在探索阶段，存在悬而未决的问题。例如，数源部门参与公共数据运营不积极；规则对于被授权主体的责任规定还不清晰；公[4] 中国网络空间研究院.国家数据资源调查报告 2021[R]. 中国网络空间研究院,2022.[5] 沈斌.公共数据授权运营的功能定位、法律属性与制度展开[J].电子政务,2023(11):42-53.[6] 人民网.数据总量超 50 亿条 北京金融公共数据专区京云征信平台实现市场主体全覆盖[OL].[2024-01-21]http://bj.people.com.cn/n2/2024/0121/c14540-40721096.html#/[2024-01-23].CIDEG 决策参考（总第32 期）4共数据授权运营对传统数据开放存在“挤出效应”。政府虽然通过“技术反哺”获得隐性收益，但在起步阶段大部分地方运营的整体经济收益还很有限，未来如何有效界定收益分配值得考虑。图 2：北京市金融数据专区运营模式资料来源：作者自制（参考《北京市大数据建设简明读本》）2. 国际：开展有偿的政府数据公开实践公共数据授权运营在国外虽无直接经验，但是以欧美国家悠久的政府数据有偿公开实践，可为我国提供借鉴。美国从从 1966 年《信息自由法》到再到 2020 年联邦政府的公共数据治理“十年规划”，制定了完善的数据开放政策法规体系。欧盟2003 年发布《公共部门信息再利用指令》，后经 2013 年和 2019 年两次修订，规定了公共部门信息范围、使用公共信息的授权、用户最感兴趣和最常使用的信息类型、以及公共部门应如何收费等内容。国外公共数据的授权使用通常由政府主导全流程的数据资源化，再搭建公共数据平台汇聚数据，并通过协议、许可等方式，直接授权市场主体使用公共数据及其加工形成的产品服务。为防止寻租，基本以成本利益补偿为收费原则（含完全成本补偿、边际成本补偿、许可费用、版权使用费等形式）。英国和日本还设计了许可收费机制，通过许可授权协议，确定数据授权条件、范围和费用，廓清相关主体的权责利。此外，政府还可以从专项基金获得收入，例如英国专门