实施城市更新行动，破解大城市新二元结构

2021 年 5 月 第 10 期 总第 111 期 实施城市更新行动，破解大城市新二元结构 叶裕民 人大国发院简介 中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）是中国人民大学集全校之力重点打造的中国特色新型高校智库。现任理事长为学校党委书记靳诺教授，院长兼首席专家为校长刘伟教授。2015年人大国发院入选全国首批“国家高端智库”建设试点单位，并入选全球智库百强，2018年初在“中国大学智库机构百强排行榜”中名列第一。 人大国发院积极打造“小平台、大网络，跨学科、重交叉，促创新、高产出”的高端智库平台，围绕经济治理与经济发展、政治治理与法治建设、社会治理与社会创新、公共外交与国际关系四大研究领域，汇聚全校一流学科优质资源，组建跨学科研究团队，对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 人大国发院以“中国特色新型高校智库的引领者”为目标，以“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”为使命，扎根中国大地，坚守国家战略，秉承时代使命，致力于建设成为“最懂中国的世界一流大学智库”。 地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼 网站：http://NADS.ruc.edu.cn 作者简介 叶裕民，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学博士、公共管理学院教授、博士生导师。任中国人民大学学术委员会委员、公共管理学院学术委员会主任、城乡发展规划与管理研究中心主任。兼任教育部建筑学教指委城乡规划教指分委员、自然资源部《全国国土空间规划纲要（2020—2035）》编制专家、住房和城乡建设部科学技术委员会社区建设专业委员会委员等职务。 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线：张雯婷；办公电话：010-62625159 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一） 主编：刘青 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 张雯婷 摘 要 实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步促进城市高质量发展作出的重大决策部署。城市更新的重点区域包括“三区一村”，其中城中村产权复杂性、功能多样性以及利益主体多元性的特点使它成为城市更新的最大难点。城中村更新长期面临着“改不动”和“改不完”两大难题，导致大城市形成了新二元结构，阻碍了大城市整体现代化发展。从演进过程来看，中国的城中村更新共有三种模式，城中村更新 1.0 模式主要由政府主导，交易成本较高；城中村更新 2.0 模式通过多元治理，解决了“改不动”的问题；城中村更新 3.0 模式在 2.0 模式的基础上提出了“包容性”更新，解决了“改不完”的问题。本文认为，我国应该实施城中村系统更新行动，实现大城市整体现代化，具体内容包括：（1）实施城中村更新与非户籍人口可支付住房联动解决方案；（2）建构“二二四二”的新市民住房总体供给框架；（3）变“排斥性”更新为“包容性”更新；（4）通过“八化”同步推进市民化，最终有效破解 “新二元结构”，促进我国大城市整体现代化。 1 一、城中村更新是城市更新的最大难点 城市更新是针对城市建成区范围内出现的基础设施不足、公共服务短缺、人居环境质量下降、可支付住房供不应求、经济衰退、生态环境遭受破坏等问题区域，通过政府部门与市场、社会的合作，以城市的整体利益和公平正义为价值导向，提出并实施的具有战略意义的系统解决方案。城市更新行动的总体目标是实现经济高效率发展、居民高品质生活、空间高品质营造、城市高水平治理的良性循环，持续提升城市整体竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。 实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步促进城市高质量发展作出的重大决策部署。十三届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》指出：“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。科学实施城市更新行动，可以有效解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。 “十四五”规划指出，“加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。”鉴于此，我们可以将城市更新的重点区域类型简称为“三区一村”，“三区”是老旧小区、老旧厂区和老旧街区，“一村”指城中村区域。“三区一村”的更新目标和特点各不相同。老旧小区指的是 2000 年之前建成的生活性小区。由于当时我国住区建设技术和要求不够高，基础设施缺乏。老旧小区更新的主要任务是改造和完善各类基础设施和公共服务，提升老旧小 2 区的居住环境和城市活力。老旧小区作为居民区，其更新方式是以微更新为主，全面更新为辅。老旧厂区通常指开发区，开发区更新以开发区和企业为主体，主要以提高土地利用效率和促进产业转型为目标，最终实现产城融合。开发区的更新方式因地制宜，既可以全面更新，也可以微更新。老旧街区一般指历史文化街区，它是传承中华文脉、弘扬中华文化的关键载体。老旧街区更新的主要任务是历史文化建筑和历史街区的保护和修复，更新方式是微更新，不能推倒重来。城中村区域是指非户籍常住人口高度聚居的城市边缘区的乡村区域，它起源于中国特有的土地所有权和人口管理的城乡二元结构，是中国特色的城市更新类型，目标是将城中村区域更新发展成为现代化的城市地区，使城中村区域和发达的中心城区实现一体化发展。由于其建筑质量的劣质性、空间的高密度和公共设施极度匮乏，城中村适合以全面更新为主，微更新为辅。 在“三区一村”更新中，“三区”和“一村”的更新难度存在巨大的差异。“三区”更新在各国普遍存在，具有国际共性。如果以奥斯曼的巴黎改造（1852—1870 年）作为现代城市更新的起点，发达国家走过了 170 年的探索，形成了许多相对成熟的理论与方法，这些经验可以供我国“三区”更新借鉴。城中村承载着我国超过 1 亿的就业大军、新市民住房和基本生活空间，具有产权复杂性、功能多样性、利益主体多元性的特点，有着极其沉重的社会责任和历史责任，缺乏系统的国际经验借鉴，因此城中村更新是城市更新的最大难点。 3 二、新二元结构是我国大城市高质量发展面临的共性难题 刘易斯的二元结构理论认为，发展中国家存在着发达的工业部门（城市）和落后的农业部门（乡村）并存的二元结构。落后的农业部门边际效率为零，存在劳动力的无限供给；高效率的工业部门则通过就业扩张持续吸纳农村的富余劳动力。随着劳动力的逐渐转移并到达刘易斯拐点，城乡产业效率差距会逐步缩小直至消失，最终整个国家实现城乡一体化。但是，在我国劳动力转移的现实进程中，进入城市工业部门的农业劳动力没有全部及时进入工业部门主体领域，没有随着工业技术的进步而获得技能增长，他们长期被排斥在经济发展的核心领域之外。这些被排斥的农业劳动力的