地方化债观察：存量隐性债务置换与融资平台债务化解

请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 2024 年 11 月 21 日 地方化债观察：存量隐性债务置换与融资平台债务化解 摘 要 作 者：冯祖涵，FRM 邮 箱：research@fecr.com.cn 11 月 8 日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案提出，增加 6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。最新一轮的债务置换聚焦于存量隐性债务。本轮债务置换主要采用专项债形式，包括三年内新增的 6 万亿专项债额度与五年内从新增专项债额度中专门划拨的 4 万亿额度。通过历时五年的债务置换，高息隐性债务将置换为以政府债券形式存在的低息显性债务，有助于减轻地方政府当期债务偿付压力，并降低地方政府利息支出，同时为地方政府提供财政空间，支持地区经济发展。但债务置换也将带来两方面的挑战：一是置换隐性债务的新增专项债额度分配问题，考虑到特殊新增专项债的区域分布以及发展中化债的政策导向，预计经济增长空间较大的东部省份可能获得一定的隐性债务置换额度；二是新增专项债限额推动广义赤字率显著上升，不利于中长期内稳定政府债务。 另一方面，化解融资平台债务风险也是地方化债的关键环节，主要是因为城投公司尚未完全剥离政府融资功能，市场认为其信用状况与地方政府信用密切挂钩。针对融资平台债务管理，现有政策一方面明令禁止地方政府融资平台新增融资，同时限制重点省份以及非重点省份的重点区域内参照地方政府平台管理的国有企业新增融资用途；另一方面，加快推动城投退平台，加速其市场化转型步伐，增强城投自我造血能力，推动其与地方政府信用脱钩。从最新政策动向来看，金融支持融资平台债务风险化解将加快落实，金融化债工具主要包括银行贷款置换存量债务、存量债务展期重组、AMC 化债、央行 SPV、债券市场统借统还等，国有大行将担当金融化债主力。 展望未来，预计政府将延续积极的财政政策与稳健的货币政策，在支持经济增长的同时，稳步化解地方政府债务风险，增强地方政府债务的可持续性。下一阶段，积极的财政政策将从扩大赤字、专项债扩围、发行超长期特别国债、大规模设备更新和消费品以旧换新、加大中央对地方转移支付等五方面发力。依照 2024 年财政预算经验，预计新增财政赤字将主要由中央财政承担，地方财政赤字或将继续保持不变，以逐步优化央地债务结构。货币政策方面，将加大货币政策逆周期调节力度。短期内，大规模地方政府债券供给将对市场流动性带来压力，预计央行将综合运用 7 天期逆回购、买断式逆回购、中期借贷便利和国债买卖等多种工具，保持银行体系流动性合理充裕和货币市场利率平稳运行，同时不排除年内全面降准的可能性。 相关研究报告： 1.《跨部门视角下地方政府债务风险化解的思考》，2024.5.6 2 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 2024 年 11 月 21 日 11 月 8 日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案提出，增加 6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，为地方化债增添了重磅财政工具。本文将从明确地方政府债务规模出发，在梳理历史上政府债务置换的基础上，深入分析本轮存量隐性债务置换及其带来的机遇与挑战，同时关注化解融资平台债务风险的政策落地情况与最新政策动向。 一、 地方政府债务规模 根据国际货币基金组织（IMF）发布的中国 2024 年第四条款磋商报告，广义地方政府债务包括以地方政府债券为主要形式的显性地方政府债务、拥有上市债券的地方政府融资平台的计息负债、与专项建设基金与政府指导基金相关的债务。截至 2023 年底，我国地方政府债务余额为 40.74 万亿元，约占全国 GDP 的 32.3%；地方政府融资平台的计息负债总额约 60.24 万亿元，约占全国 GDP 的 47.9%；与专项建设基金与政府指导基金相关的债务规模约为16.07 万亿元，约占全国 GDP 的 12.8%。广义地方政府债务规模为 117.05 亿元，相当于全国 GDP 的 92.9%。 在地方政府债务中，最难以判断的即地方政府隐性债务。地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。 市场对地方政府隐性债务规模的推算一般以地方政府融资平台债务为基础，多数将融资平台债务全部算作隐性债务，夸大了地方政府的隐性债务率；也有部分将融资平台债务规模乘以人为设定的系数进行折算，但折算系数也仅为人为估算，缺乏事实依据。 图 1：2019 年-2023 年与地方政府相关的各类债务规模（单位：万亿元） 资料来源：IMF，远东资信整理 02040608010012014020192020202120222023与专项建设基金与政府指导基金相关债务（万亿元）地方政府融资平台债务（万亿元）地方政府债务余额（万亿元） 3 / 10 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 2024 年 11 月 21 日 11 月 8 日，财政部披露，截至 2023 年末，全国隐性债务余额为 14.3 万亿元。经人大确认的 14.3 万亿隐性债务即全部存量隐性债务，目前尚未披露其中各类债务的具体规模。可以推测，由政府提供担保或财政资金支持偿还的部分融资平台债务纳入存量隐性债务，剩余融资平台债务则属于企业经营性债务，政府依法以出资额为限承担有限责任。根据本次会议提交的《国务院关于 2023 年度国有资产管理情况的综合报告》，地方国有企业资产总额 255.4万亿元、负债总额 162.4 万亿元、国有资本权益总额 79 万亿元，平均资产负债率 63.6%。地方政府融资平台经营性债务应属于上述地方国有企业债务。 二、大规模政府债务置换 （一）历史上的政府债务置换 自 2014 年修订的《预算法》赋予地方政府举债的权力，地方政府已进行了多轮债务置换。 2015 年至 2018 年，地方政府共发行 12.39 万亿元的置换债，用于置换非政府债券形式的政府债务。经过本轮债务置换，2018 年末，非政府债券形式的政府债务仅剩 3151 亿元，地方政府债务平均利率比 2014 年末降低约 6.5个百分点，累计节约利息约 1.7 万亿元。本轮置换的债务之前已纳入政府债务管理，不属于隐性