苏南区域债务特征及化债进展梳理

行业研究 1 2025 年 3 月 目录 要点 1 主要债务特征 2 高额债务成因 3 化债举措及成效 8 发债城投基本面观察 11 总结 16 中诚信国际 苏南区域债务特征及化债进展梳理 特别评论 联络人 作者 政府公共评级部 唐 晨 chtang@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 要点 ◼ 苏南区域在推动经济增长及城市化进程的同时不断积累债务，各地债务压力分化明显，有息债务较多集中于城投企业，且城投债务行政层级较苏北地区更为下沉。 ◼ 改革开放后苏南地区在政策引导下逐渐形成以投资推动经济增长的“苏南模式”，区域经济总量稳居江苏省前列，经济的高速发展带来人口持续增长以及产业外延式发展需求增加，资金需求加剧促使地方政府通过举债的方式维持高额固定资产投资；同时，税制改革下财政自给能力的弱化进一步导致苏南政府的融资需求推升和债务规模扩张，城投托市拿地行为亦加剧了苏南地区的城投债务压力。 ◼ 苏南五市政府围绕江苏省确立的“三债统管”理念，主要从降本控量、压降融资性平台和加强风险监测三方面开展债务监管工作并取得切实进展，债务压力较大的镇江市还采取盘活低效资产、设立平准基金等方式推进债务化解，叠加省级政府自上而下的政策支持，有效地缓释了债务压力。 ◼ 苏南五市发债城投企业行政层级整体向区县级下沉，高信用等级分化仍较显著；化债背景下资产持续向头部平台集中，马太效应明显，但市场化转型成效尚未完全显现；近年苏南城投企业在融资成本压降、债务结构优化等方面化债成效突出，同时“一揽子化债”政策落地之后，苏南城投债净融资额由正转负，不同区域间发行成本和发行利差分化程度显著收敛。 ◼ 整体来看，苏南五市在“控增量、化存量”的化债思路下因地制宜，化债进展明显；此外，随着化债政策持续加码以及土储专项债的重启，未来苏南城投平台资金占用及回款问题或有所改善，化债的强化亦有望推进倒逼苏南城投企业加速转型。 中诚信国际行业研究 行业研究 2 一、苏南区域的主要债务特征 苏南区域在推动经济增长及城市化进程的同时不断积累债务，各地债务压力分化明显，有息债务较多集中于城投企业，且城投债务行政层级较苏北地区更为下沉。 江苏省于1997年的《江苏统计年鉴》中，在经济统计口径上首次将全省划分为苏南、苏中和苏北三大区块，其中苏南区块包括苏州、无锡、常州三市，苏中区块包括南京、镇江、南通、扬州、泰州三市，苏北区块包括徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城五市。本世纪初，结合区域发展不平衡、梯度特征明显的实际状况，南京市和镇江市从苏中板块调整至苏南板块，至此，苏南板块划分口径延续至今。 作为全国经济第二大省江苏省的经济发达区域，苏南区域的城市建设经过快速发展已进入成熟阶段，江苏省长期积累的城投债务较多集中于此地，苏南地区逐渐形成了债务规模高企、区域分化明显、城投债务占比较高及普遍向区县级下沉等主要债务特征。 （1） 债务规模高企。近年来苏南地区的债务规模仍在持续扩张，2019~2023年末宽口径债务余额1合计的年复合增长率达10.99%，截至2023年末，南京市、苏州市、常州市、无锡市和镇江市的宽口径债务余额分别为18,928.97亿元、16,165.89亿元、10,601.30亿元、9,605.88亿元和5,999.41亿元，合计构成了江苏省同期末约二分之一的债务，债务规模超过广东、湖北全省，与四川省相当。 （2） 区域分化明显。截至2023年末，镇江市和南京市的宽口径债务率2分别达624.42%和586.84%，分别在江苏省内位列第二、三名，但南京市的财政自给率较高，具备更强的债务承载能力；镇江市的财政平衡能力偏弱，同时2010~2017年期间因基建投资过快、融资策略激进导致债台高筑，债务风险更为突出。同期末，常州市、无锡市和苏州市的财政自给程度良好，且宽口径债务率控制在省内较低水平，债务压力相对较轻。 （3） 城投债务占比较高，普遍向区县级下沉。城投企业作为地方政府开展城市基础设施建设的投资和管理主体，在江苏省经济和社会发展中占据重要地位，根据中诚信国际研究院的统计口径，截至2024年12月31日，江苏省的城投企业共639家，其中苏南五市合计302家3，占比近半，超过山东省（285家）和四川省（250家），仅次于浙江省（491家）。江苏省下辖各地级市债务结构类似，具有低显性债务、高城投债务的特征，在经济实力较强的苏南地区表现尤为明显，2020~2023年末苏南五市的城投平台有息债务余额/地方政府债务余额均超过5倍，截至2023年末城投平台有息债务余额合计49,655.11亿元，约占同期末宽口径债务余额的81%，平台债务负担较重。此外，苏南及苏中地区城投债务行政层级下沉程度整体大于苏北地区，截至2023年末苏南五市区县级城投平台有息债务余额合计32,782.22亿元，约占同期末城投平台有息债务总额的66%。 图 1：截至 2023 年末苏南五市债务余额在全国排名（亿元） 图 2：截至 2023 年末苏南五市财政自给率及宽口径债务率情况 1 宽口径债务余额=地方政府债务余额+城投平台有息债务。 2 宽口径债务率=（地方政府债务余额+城投平台有息债务）*100%/地方政府综合财力 3 苏州市、南京市、无锡市、常州市和镇江市分别为 93 家、79 家、59 家、48 家和 23 家。 中诚信国际行业研究 行业研究 3 数据来源：中诚信债务通 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 图 3：近年苏南五市地方债务及平台债务增长情况（亿元） 图 4：截至 2024 年末苏南发债平台数量在全国排名（家） 数据来源：，中诚信债务通 数据来源：中诚信国际研究院 图 5：截至 2023 年末江苏省下辖地市市本级及区县级城投平台有息债务情况（亿元） 数据来源：中诚信债务通，中诚信国际整理 二、苏南区域高额债务的形成背景 改革开放后苏南地区在政策引导下逐渐形成以投资推动经济增长的“苏南模式”，区域经济总量稳居江苏省前列，经济的高速发展带来人口持续增长以及产业外延式发展需求增加，资金需求加剧促使地方政府通过举债的方式维持高额固定资产投资；同时，税制改革下财政自给能力的弱化进一步导致苏南政府的融资需求推升和债务规模扩张，城投托市拿地行为亦加剧了苏南地区的城投债务压力。 0.0020,000.0040,000