地方政府如何填补资金缺口？

北大汇丰智库智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大摘要近期，社会各界高度关注地方财政问题。本报告重点分析了当前地方政府资金缺口的现状、填补方式和存在问题，并提出针对性建议。地方政府资金缺口的填补方式可以分为两类，一是对预算内两本账（一般公共预算+政府性基金）的收支缺口（支出减去收入）的填补方式，二是对预算外地方政府资金缺口的填补方式。对于前者来说，地方政府高度依靠外部力量填补预算内两本账的收支缺口，主要来自中央净转移支付和债务收入，但两者的腾挪空间越发逼仄。专项债变相成为一般公共预算账本的融资工具，省级政府通过一般债净收入和中央净转移支付从下级政府腾挪资金。对于后者来说，城投平台举债是填补预算外地方政府资金缺口的重要方式，银行信贷是城投平台带息债务的主要资金来源，但城投平台的银行信贷未出现实质性违约，主要是银行自己消化债务风险。金融机构对经济发达地区的城投平台有过度发放便宜资金的冲动，建立在债务基础上的经济繁荣可持续性存疑。地方财政存在专项债融资和银行内部消化城投平台债务风险较大、中央对中西部地区大规模转移支付的可持续性存疑、省级和下级政府的收支矛盾加剧等问题。建议适度提升新增地方一般债的额度、优化跨地区经营企业税收上缴地的分配、利用数字技术建设“阳光财政”。__________________________________________________________北大汇丰智库经济组（撰稿人：邹欣）成稿时间：2023 年 9 月 19 日| 总第*期 | 2023-2024 学年第*期联系人：程云（0755-26032270，chengyun@phbs.pku.edu.cn）北大汇丰智库智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大1一、从地方财政收支缺口看地方财政的发展情况近年来，各省市的财政收支缺口问题越来越严峻，但在地方政府公开的一般公共预算收支平衡表和政府性基金收支平衡表中，地方政府可以通过调入调出项、结转结余项、债务融资项等多种方式做平财政收支，这其中蕴涵了大量的信息，但鲜少有人分析。本报告从地方政府收支缺口的角度，详细分析了一般公共预算和政府性基金两本账收支缺口的主要特征。1. 一般公共预算：依赖中央净转移支付和净调入填补财政收支缺口，考虑中央净转移支付后的赤字率处于安全区间该部分从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系、各省市一般公共预算收支缺口（扣除中央净转移支付后）的发展趋势、各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式、各省市省级和下级财政之间的关系四个维度全方位地展现地方政府一般公共预算的主要特征。（1）中央净转移支付与财政收支缺口的关系从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系来看，主要有三个特征：一是 2008 年和 2015 年是两个分水岭，与地方政府融资政策的放松有关。如图 1 所示，2008 年以前，中央对地方的净转移支付能够覆盖大多数省市的一般公共预算收支缺口；但从 2009 年开始，中央放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，地方政府可以从其他项目腾挪填补收支缺口，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量明显减少；2015 年，新预算法（2014 年修订版）开始执行，地方政府可以公开发行一般债和专项债以后，中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量基本上保持在 2 个以内。地方政府财权和事权的不匹配以及地方政府的政绩追求是导致地方政府一般公共预算账本存在收支缺口的主要原因。从 2008 年“四万亿”推出以来，中央有意识的放松地方政府的债务融资，试点发行地方债，2015 年更是放开了全国范围内各地的地方政府债券发行，说明中央已经意识到中央对地方的净转移支付不足以弥补地方政府一般公共预算账本的资金缺口，还需要债务融资，根本原因是 2008年经济下行压力加大后，地方的财权和事权存在不匹配的问题。另外，地方政府北大汇丰智库智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大2还需要从预算外进行融资，且在很长一段时间内，预算外资金是地方政府大规模基建投资的重要资金来源，这可能与地方政府追求政绩表现强相关。图 1：中央净转移支付可以覆盖一般公共预算收支缺口的省市数量注：具体的计算方式是统计（一般公共预算支出-一般公共预算收入）-（中央转移支付-地方上解中央）小于零的省市数量。这里的省市指的是全国 31 个省市，下同。由于数据的可得性限制，2021 年只有 28 个省市，下同；2022 年只有 21 个省市，下同。本报告对各地财政部门预算执行报告和决算表的数据搜集截至 2023 年 7 月 14 日，下同。数据来源：各地财政部门预算执行报告和决算表、历年《中国财政年鉴》，北大汇丰智库。二是中央净转移支付是导致中西部地区不同口径赤字率差距较大的决定因素，说明中西部地区较为依赖中央净转移支付，这对中央净转移支付的可持续性提出较高要求。如表 1 所示，2015 年以来，除上海外，30 个省市的一般赤字率（一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模）都大于 3%。但考虑了中央净转移支付后，2015年至 2019 年，只有 8 个省市狭义赤字率（一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模）大于 3%，且都在个位数以内；2020 年以来，只有江西的狭义赤字率大于 3%。其中，中西部地区狭义赤字率较一般赤字率明显改善，改善幅度大多超过 10 个百分点，中央净转移支付是中西部地区填补收支缺口的重要方式。表 1：31 个省市不同时间段的平均一般赤字率和狭义赤字率省市一般赤字率（一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模）狭义赤字率（一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模）2015 年至2019 年2020 年至2022 年后者较前者变化2015 年至2019 年2020 年至2022 年后者较前者变化上海2.78%2.76%-0.02%0.97%0.54%-0.43%广东4.11%3.67%-0.44%2.50%2.31%-0.18%北京4.85%3.69%-1.16%2.11%0.97%-1.14%福建5.25%4.28%-0.96%1.66%1.04%-0.61%北大汇丰智库智库大汇丰智库库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰北大3江苏3.01%4.34%1.33%1.28%2.54%1.26%浙江3.93%4.43%0.50%2.09%2.86%0.77%山东4.89%5.81%0.92