房地产行业报告：专项债收购存量闲置土地发行落地提速

证券研究报告房地产行业深度研究报告专项债收购存量闲置土地发行落地提速2025/4/15徐超S1190521050001证券分析师：分析师登记编号：戴梓涵S1190524110003证券分析师：分析师登记编号：房地产行业报告——请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远报告摘要一、地方政府专项债券投向领域有所扩大。地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。地方政府专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等，地方政府专项债券投向领域有所扩大。二、土储专项债的历史复盘。土储专项债出台之前（2001-2015年）：财政部允许土地储备机构举借土地储备贷款。2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款，土储专项债2017年正式启动，2019年暂停发行。三、新一轮重启土储专项债相关政策及背景。2024年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策，10月财政部提出允许专项债券用于土地储备。24年11月自然资源部出台文件，为收购土地提供了具体的指导策略。今年3月，两部门联合发布土地储备专项债券管理新规。专项债收购存量土地有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。四、各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展。据中指研究院不完全统计，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量为848宗，总面积超过4000万平方米，总金额达1282亿元。3月以来各地公示节奏明显加快。五、用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况。据中指研究院统计，截至4月10日，广东、四川、湖南发行的用于收购存量闲置土地的专项债金额分别为304.4/3.3/94.2亿元，合计总金额约为402亿元，涉及166个项目。具体城市来看，广东省中广州发行专项债金额超过60亿元，位居各城市首位，二线城市长沙和成都分别发行26.3亿元和2.8亿元。六、投资建议。目前全国多地公布拟使用专项债收购存量闲置土地收储金额超过1200亿元，已经有发行落地的包括三个省份，合计金额略超400亿元，占比约三分之一左右，我们预计将有更多地区参考已发行专项债省份的做法，后续土储专项债发行速度有待加快。此外，专项债“自审自发”试点地区落地速度将相对更快一些。但考虑到收回收购土地仍面临抵押债权关系、收购定价等方面的问题，后续政策效果有待进一步观察，建议关注相关地方国企及开发商。七、风险提示：专项债收储政策落地进程不及预期；土地市场走势超预期风险；房地产行业下行风险。请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远1、地方政府专项债券投向领域有所扩大2、土储专项债的历史复盘3、新一轮重启土储专项债相关政策及背景4、各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展5、用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况6、投资建议7、风险提示目录请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远1、地方政府专项债券投向领域有所扩大图表1：地方政府债券的分类资料来源：Wind，太平洋证券地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。按照债券资金用途，分为新增债券、置换债券、再融资债券；按照还款资金来源，分为一般债券和专项债券。地方政府债一般债券专项债券新增债券置换债券再融资债券按偿还资金来源分主要用于应有政府承担的公益性项目建设按用途分用于偿还到期政府债券及存量债务的债券没有特定的收益要求，以一般公共预算收入作为还本付息的来源用于有一定收益的地方项目，以政府性基金或专项收入作为还本付息的来源置换政府存量债务请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远1、地方政府专项债券投向领域有所扩大资料来源：企业预警通，太平洋证券地方政府债券按照还款资金来源分为一般债券和专项债券。根据印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库[2020]43号），一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。地方政府专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等，2024年地方政府专项债券累计发行7.7万亿元，其中新增专项债券发行4.0万亿元，再融资专项债券发行3.7万亿元。截至2024年底，地方政府债务余额47.3万亿元，其中专项债余额30.8万亿元，占比65%。资料来源：Wind，太平洋证券30%40%50%60%70%01000002000003000004000005000002016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024专项债余额（亿元）一般债余额（亿元）专项债债务余额占比（右轴）图表2：地方政府债余额情况020000400006000080000100000201620172018201920202021202220232024新增专项债券（亿元）再融资专项债券（亿元）置换专项债券（亿元）图表3：专项债发行情况请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远1、地方政府专项债券投向领域有所扩大资料来源：企业预警通，太平洋证券地方政府专项债券投向领域有所扩大。专项债的投资领域：2024年新增专项债支持的范围主要包括11大领域，2025年新增了4个投向领域，包括1）支持收购存量商品房；2）支持盘活存量闲置土地；3）支持前瞻性战略性新兴产业基础设施；4）支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。2019-2024年新增专项债资金用途对应规模较高的为市政和产业园区基础设施、棚户区改造和医疗卫生，规模占比分别为27.4%/13.4%/7.2%。资料来源：中国政府网，太平洋证券图表4：《意见》发布之前，新增专项债支持的投向领域图表5：2019-2024年专项债资金用途分布序号类型1交通基础设施2能源3农林水利4生态环保5社会事业6城乡冷链物流基础设施7市政和产业园区基础设施8新型基础设施9国家重大战略10保障性安居工程11城市更新12特殊重大项目请务必阅读正文之后的免责条款部分守正 出奇 宁静 致远1、地方政府专项债券投向领域有所扩大资料来源：中国政府网，太平洋证券地方政府专项债券投向领域有所扩大。根据2024年12月22日国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52号），提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。此外，还提出允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。图表6：地方政府专项债券禁止类项目清单序号类型细分领域一完全无收益的项目——二楼堂馆所1.党政机关办公用房、技术用房；2.党校（行政学院）；3.培训中心；4.行政会议中心；5.干部职工疗养院；6.其他各类楼堂馆所。三形象工程和政绩工程1.巨型雕塑；2.过度化的景观提升和街区亮化工程；3.文化庆典和主题论坛场地设施