后浪争流中的国家级新区

从百草园到三味书屋——后浪争流中的国家级新区公用事业一部马丽雅主要观点王牌浦东发展潜力依然巨大，承接长三角发展规划的最大能级。江北、湘江、西海岸等新区产业路径明晰，多元化的产业结构助力深层次的产城融合。两江新区和天府新区是成渝一体化发展高地，新一轮产业竞争格局初步形成。体制改革难题在赣江、天府等新区较为突出，子园区各自强大而凝聚力尚浅。隐债化解难题集中表现在滨海、贵安、西咸等新区，投入产出失衡明显。人才流失问题存在于综合实力靠后省份的新区，而兰州新区的移民计划值得推敲。新区规划建设需求大，城投公司基建职能持续性很强，债市潜力亦较大。新区土地资源溢价空间大，城投公司在片区开发进程中面临的红利多。新区是产业发展集聚区，为城投转型领域的多元化提供沃土。新区城投面临的挑战亦较多。一是城投管理体系理顺过程的磨合之痛，二是债台高筑时期的隐债化解之痛，三是缓慢发展新区的城投等待之痛，四是从吸引到利用产业盈利的转型之痛。一、国家级新区概述国家级新区的发展在园区序列中相对年轻，大致可分为三个阶段。第一阶段为探索试点阶段（1992~2009）：为落实深化改革，引进全球资本，加快生产要素的集聚，实行对外开放的重大部署，国家批复上海浦东新区和天津滨海新区。第二阶段为缓慢增长阶段（2010~2013）：该阶段通过国家级新区数量稳步增长拉动内部，以应对经济危机带来的消极影响。国家在内陆、东部沿海、西北、南粤布局，相继批复成立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广东广州南沙 4 个新区。第三阶段为快速增长阶段（2014 年至今）：我国经济发展迈入新常态，区域发展战略趋于多元化。国务院相继批复 13 个新区，其中 2014 年、2015 年各批复 5 个国家级新区；2016 年批复长春新区、赣江新区，2017 年批复雄安新区。图表 1：国家级新区分布图Ⅰ探索试点阶段（1992~2009 年）浦东新区、滨海新区Ⅱ缓慢增长阶段（2010~2013 年）重庆：两江新区浙江：舟山群岛新区甘肃：兰州新区广东：广州南沙新区Ⅲ快速增长阶段（2014 年~至今）2014 年：批复 5 个2015 年：批复 5 个2016 年：长春新区、赣江新区2017 年：雄安新区数据来源：公开资料，东方金诚整理规划层面上，国家级新区被赋予极高的期望，发展的先决条件极为优异。首先，国家级新区战略定位高，新区多是为迎合国家战略而设立，以全球战略、内陆开放、海洋经济、邻国合作等为导向。其次，国家级新区交通优势足，七成新区坐拥国际机场、八成新区设有高铁站点，使资源的交互效率更高。再次，国家级新区既要对内形成新的经济增长极，又要肩负对外开放的使命；一方面，新区境内的国家级经开区、高新区、创新园区等占据着其产业发展的主导角色，另一方面，实际拥有综保区功能的新区亦不在少数。实际发展中，国家级新区正按各自的定位前行，在逐步发展成一座城市中坚力量的同时，也存在发展难题和尚待理顺的事项。新区的城投公司亦在区域发展的优劣因素综合作用下，面临各自的机遇和挑战。二、国家级新区区域分析及展望为了更好地类比分析，本文试图将 19 座国家级新区分为五大类，分为行政区、延续式、协同式、跨越式和全域式。其中，升格成为行政区的国家级新区仅包含两座，即浦东新区和滨海新区。延续式新区数量较多，即延续原有城市空间，作为主城的一部分而延续发展。协同式新区位于两市之间，旨在加速区域协同一体化。跨越式新区秉承“一江两岸，共同繁荣”的理念，与老城一江之隔，形成两岸空间拓展关系。全域式新区即全市（区）范围的城市特质化功能发展区。图表 2：国家级新区的分类分析标准行政区延续式协同式跨越式全域式1.浦东新区（1992）2.滨海新区（1994）1.两江新区（2010）2.兰州新区（2012）3.天府新区（2014）4.滇中新区（2015）5.长春新区（2016）1.西咸新区（2014）2.贵安新区（2014）3.赣江新区（2016）1.湘江新区（2015）2.江北新区（2015）3.福州新区（2015）4.哈尔滨新区（2015）1.舟山新区（2011）2.南沙新区（2012）3.西海岸新区（2014）4.金普新区（2014）5.雄安新区（2017）注：东方金诚整理1.行政区类新区浦东和滨海两座老牌新区实力雄厚，对城市发展功不可没，但区位与产业的差异，导致了发展的分化；展望未来，浦东新区产业布局强者恒强，长三角龙头地位依然，发展潜力仍很大；滨海新区产业发展基本面向好，但其投资驱动型发展路径，导致债务化解成为常态浦东新区是我国设立最早的国家级新区，于 1990 年开发、1992 年批复，经济实力最为雄厚。2019 年，浦东新区实现 GDP12734.2 亿元，一般公共预算收入 1071.5 亿元，遥遥领先于其他新区，居于榜首。滨海新区于 1994 年批复设立，并在 2009 年升格为行政区。但由于投入产出比不及浦东新区，致使滨海新区的发展呈现债务驱动经济的局面。2016 年，滨海新区 GDP 从 10002 亿元调减至 6654 亿元。挤水分后几年的 GDP 增速分别为 6.00%（2017）、4.40%（2018）、5.80%（2019）。2019 年，滨海新区实现一般公共预算收入502.68 亿元，在国家新区序列中仍位居第二位。同时起步的两个新区，在对城市 GDP 的贡献上功不可没。2019 年，浦东新区 GDP 占上海市的比重约 33%，滨海新区 GDP 占天津市的比重近 40%。但两个区域的发展已然出现分化，浦东新区强者恒强，而滨海新区则以“挤水分”示弱。这背后，则是新老城区位与发展定位不同的结果。滨海新区与天津市区距离较远（约 30 公里），其发展更像依靠港口和制造业再造了一座新城；而浦东和浦西的距离，仅隔一条黄浦江，是同一城市拓展地盘的必然，资源互通效果更好。同时，两区发展基础不同，支柱产业各异，进而导致了人才结构和消费结构的异同。浦东新区面貌以商业楼宇、高素质人才、金融资本为特征，而滨海新区以标准化厂房、技术工种等为特征。展望未来，浦东新区产业布局强者恒强，长三角龙头地位依然，发展潜力仍很大。一是政策层面不断加码。2019 年 6 月，上海出台“浦东 20 条”继续全方位支持浦东新区。二是长三角龙头地位不可撼动。浦东将继续在汽车制造、通讯智造、集成电路等产业中发挥领头羊的作用，承接长三角发展规划的最大能级。三是国际金融中心地位不断夯实。我国金融产品创新试点多在浦东施行，这有助于国家金融体系在探索中逐步完善，亦有利于巩固浦东新区国际金融中心的地位。滨海新区产业发展基本面向好，但其投资驱动型发展路径，导致债务化解成为常态。一方面，滨海新区发展基本面依旧向好。作为京津冀重要节点，滨海新区拥有中国北方最大港口，海洋装备、大飞机、大火箭、超级计算机等核心技术不可取代，为工业和服务业的发展提供较好的支撑。另一方面，近些年投资驱动型的发展模式，使得滨海新区累积了大量债务，且投入产出比的平衡尚待时日，化债之路任重道远。2.延续式新区作为西部大开发的重要节点，两江新区和天府新区形成了以汽车制造、电子信息、总部基地为代表的产业体系，具备较强的发展后劲；但成渝一体化发展之路上，尚存在带动力不足、产业同质化、科研投